论受教育权的国家保护义务

论受教育权的国家保护义务魏迪一、引言教育对于人、社会和国家不可或缺，教育的基本作用即在于保证受教育主体享有他们为充分发展自己的才能和尽可能牢牢掌握自己的命运而需要的思想、判断、感情和想象方面的自由。在现代社会，教育既是公民个人人格形成和发展的一个必不可少的手段，也是培育作为民主政治具体承担者的健全公民的重要途径；受教育权是公民生存权和发展权的重要组成部分，接受教育是人得以全面自由发展的重要前提。受教育权与生存权密切相关，在韩国、日本等国甚至被视为生存权的组成要素，是保障公民在现代社会中正常、体面地生存的权利，是公民在受教育方面作出或不作出一定行为的许可和自由，并可要求国家或他人为其受教育作出或不作出一定行为、并履行一定义务的权利，是公民其他社会权利的基础和前提。[1]荷兰宪法学者马尔赛文和唐对142部民族国家的成文宪法所作的一项比较研究得出：54.4%的宪法规定了受教育权利和实施义务教育；22.5%的宪法规定了参加文化生活，享受文化成果的权利；23.9%的宪法规定了教育自由和学术自由的权利。[2]这还不包括如美、德等教育地方分权制国家在州宪法中所作的教育规定。由此可见，受教育权属于人权谱系应该没有疑义。应该指出的是，受教育权作为一种积极的权利主要是在20世纪以来福利国家出现的背景下兴起的。[3]由于教育文化人权不但具有自由权之性质，通常也必须透过国家积极的作为才得以实现，因此多属于社会权之范畴。正是由于受教育权的社会权利属性，也即它是作为国家干预社会的宪法表现，在有些国家，受教育权被认为是国家给予公民的一种福利、利益和好处，是国家的恩德和赏赐。因此，并不是所有国家都承认这一基本权利，也不是所有国家的宪法都规定这一权利。规定受教育权为基本权利的国家主要是那些倡导平等价值的社会法治国家及社会主义国家的宪法和诸多国际人权规范，如联合国大会于1966年通过的《经济、社会和文化权利国际公约》第13条第2款的规定。根据《公约》的规定，对于公民经济、社会和文化权利的实现，国家负有包括尊重、保护、促进和给付几个方面在内的重要法律义务。1948年的《世界人权宣言》第26条也对受教育权予以了明确的规定。根据国际法原理，人权保障的义务主要是由民族国家承担的。因此，平等地保护受教育权是联合国各成员国和国际人权公约缔约国义不容辞的国家义务和国际责任。受教育权作为一项经济社会权利，其实现的程度最终决定于社会发展的水平，社会经济的发展是受教育权充分实现的根本性保障。国家的义务首先在于尽最大可能地采取行动以发展社会经济，并使其对受教育权的实际保障水平不低于其真实能力所应当达到的保障水平，使教育的发展同步于社会的发展和国家义务能力的发展。然后再是立法机关、行政机关和司法机关对受教育权的具体保护，受教育权的立法保护与行政保护可以称作事前保护，司法保护则可以称作受教育权的事后保护。[4]二、受教育权的立法保护首先，立法机关负有制定切实完善的受教育权法律体系的义务。宪法规定的受教育权只是一个原则性的规定，这一权利的具体实现需要立法机关设定标准、实施的方法、遭受侵犯的救济，否则，受教育权的实现程度将大打折扣。具体而言，教育机构如何设立；经费的划拨与使用；师资的构成和资格的认定；学生的入学要求、考试等均须立法机关予以立法规范。没有立法机关制定具体法律，受教育权就无从变为现实。正因为此，各国宪法在明确规定受教育权的同时，还明确规定了立法机关的立法职责。如著名的《魏玛宪法》第10条即规定：“联邦对于宗教团体之权利及义务，学校制度，包括高等学校制度及学术图书馆制度等得以立法手续规定其章则。”《意大利宪法》第33条第2款规定：“共和国颁布教育方面的一般规范，并设立各种与各级国立学校。”[5]考察建国以来我国所颁布的四部宪法可以得知，尽管对于有关教育条款的具体规定不同，但都有“公民具有受教育的权利”这样的规定。我国现行宪法第46条第1款将受教育规定为公民的基本权利和义务。为了保证宪法规定的受教育权的充分实现，我国还制定了一系列相关的教育法律法规，分别规定了教育的相关制度及实施各层次教育的不同的要求和措施，从1980年中国第一部教育法规《学位条例》诞生以来，20多年间全国人大及其常务委员会通过并颁布了《教育法》、《教师法》、《义务教育法》、《高等教育法》、《职业教育法》、《民办教育促进法》和《未成年人保护法》等相关法律，国务院制定了一系列教育行政法规，国家教育行政部门制定了近200项部门规章，省级人大、政府制定了100多项地方性教育法规和规章。教育法律体系从无到有，日益完善，初步形成了以宪法原则为基本依据，《教育法》为基本法，包括教育法律、法规、规章三个层次的教育法律基本框架，使我国教育事业的发展和改革有法可依，也为公民受教育权的保护提供了法律保障体系。同时，有关教育的基本原则、教育制度等法律规定，对我国教育事业的发展起到了积极的促进作用，进一步推动了公民受教育权的实现和保障。但由于起步较晚，与那些法律体系较为完善的国家相比，我国有关受教育权的教育立法无论在数量上还是在质量上，都还存在着不小的差距，离法治的要求还相去甚远。在已经制定出来的法律规范上也存在着针对性不强、不系统和不够具体的问题。如成人教育、民办教育和终生教育等教育形式的法律地位、相关主体的权利义务、基本保障制度及措施、法律责任等重要问题尚缺乏明确的法律规范，受教育者的程序性权利、法律救济等也有待于进一步充实。[6]基于全国人大在我国政治体制中的核心地位，加之宪法上确立的法律保留制度，全国人大在人权保障中的重要地位是不言而喻的。只有在全国人大的立法形成公民的具体权利后，才能为公民基本权利得到较为全面的保障提供一个前提条件。[7]在时下我国宪法尚未进入司法适应层面的情况下，全国人大的积极立法对人权保障更是具有相当特殊的意义。当然，如前文所述，立法机关对于立法事项享有自由裁量权，立法机关在有责任制定促进社会权利实现的法律的同时，也构成了自身的立法裁量权。也就是说，全国人大是否制定法律、何时制定法律及制定怎样的法律主要在它自身的掌控之中，由自己审时度势，自主定夺。[8]其他主体只能采取一定的形式和程序，对全国人大作道德上的督促，使之产生立法上的动因。[9]关于公民能否根据受教育权等社会权利的性质而享有直接的立法请求权是一个极富争议的论题。早期各国一般都持“否定说”，认为受教育权条款科处立法者的是纯粹的政治上、道德上的义务，而非法律上的义务，故公民不能据此享有具体的请求权。后来兴起的“肯定说”摒弃了“否定说”，认为社会权的规定是宪法对立法者的“宪法委托”，其性质是一种具有强制性的法律义务，公民甚至可据此请求法院进行救济。但同时也承认公民的请求权必须受到一定的限制且须谨慎行使，而违宪审查机构即便认定立法不作为违宪，也需要对立法权给予充分与必要的尊重，以保证立法权的相对独立的品格，贯彻法治国家的宗旨。[10]其次，立法机关还须理顺现有的涉及到受教育权的法律法规及规章，进行及时清理，做好衔接工作，以保证法律体系的一致性、协调性。根据社会形势，及时审核已有的教育法律法规，特别是改革开放初期制定的教育法律，按照法定程序修改已与现实不适应的部分，废除已经阻碍教育和社会发展的部分；审核不同级别的教育法律法规的统一性、协调性，避免立法的重复和上下位法的冲突与抵触。即便做到了有法可依，也要十分注意诸多相关法律之间是否协调和统一，不能出现一个行为或事件适应这部法律或这个法律条款是一种结果，而适应另一种法律或另一个法律条款却得出差距很大的结果这种奇怪现象。再次，立法机关还需强化法律监督机制，这本身即是权力机关的职权与职责——尤其是在实行人民代表大会制度的我国更是如此。教育法律法规的监督是依法治教、真正落实公民受教育权的有力保障。严格有力的法律监督是一个法治国家的必要条件。通过教育法律监督，一方面能够减少或避免执法、司法人员的主观性、任意性，另一方面能保护受教育权在遭受不法侵犯时得到有效救济。然而，我国在教育法律监督方面，不管是立法、执法和司法，还是受教育权的实现方面，都存在着严重的不足，我国的法律监督尚有待于健全和完善。在立法阶段，通过法律监督，赋予全国人大及其常委会以专门的职权，监督宪法的实施，保证宪法在整个规范性文件体系中的最高权威。另外，保证立法机关制定的教育规范性法律文件的效力高于同一级别的行政机关制定的规范性法律文件的效力。对于行政机关制定的教育规范性文件而言，通过法律监督保证上级机关制定的文件效力高于下级制定的文件效力。事实上，我国许多学校制定的规章制度对于宪法和法律的违反即便是一目了然，相应的人大及其常委会也没有进行过违宪和违法性审查，这就使得教育法律规范没有统一性和权威性。因此，需要大力加强教育法律监督工作。三、受教育权的行政保护教育行政是国家行政的一个重要组成部分，是国家行政机关对国家教育事务和社会公共教育事务进行的决策、组织、管理和调控。受教育权的行政保护首先意味着政府应当建立和组织起符合现代教育特征的各种形式与层次的教育，提供足够的教育设施和师资力量，投入充足的教育经费。其次，政府应主动采取措施消除在获得和享有教育方面所存在的各种歧视与不平等，公平分配各种教育资源，教育条件和机会应该在法律和事实上毫无歧视地提供给所有的人，特别是社会的弱势群体；教育费用应使所有的人都能负担得起，对于经济困难的学生，政府有义务给予资助。[11]国家教育行政机关的行政行为大致上可以分为抽象教育行政行为与具体教育行政行为两类。抽象教育行政行为是指教育行政机关在依法行使职权的过程中，针对非特定对象而制定规章等具有普遍约力的规范性文件的行为，如教育立法、教育法规及教育政策等具有宏观性、指导性意义的教育行政行为都属于此类行为。具体教育行政行为则指教育行政机关及其工作人员、法律法规授权组织、委托组织等在行政管理活动中，依法行使职权，针对特定对象和特定事物所实施的影响教育行政相对人权利和义务的一次性法律行为。我们可以分类来对其进行阐述。第一，行政立法措施，也就是抽象教育行政行为，是指教育行政机关为实施法律而制定和发布的具有普遍约束力的行为规则。在抽象教育行政行为方面，自20世纪80年代以来，国务院制定了几十部教育行政法规，并对建国以来制定的数百件教育行政法规进行了整理和汇编工作。国务院各部委以及省级人民政府也制定了一大批有关教育的政府规章，从而大大丰富了教育法的内容。第二，行政执法措施，也就是具体教育行政行为，是指教育行政机关为实施法律和行政法规、规章而规定和采取的行政措施。主要包括：教育经费管理措施、教学工作管理措施、教育事业计划管理措施、高校招生与选拔工作管理措施、高校学位授予工作、管理措施等内容。在受教育权的保障和落实方面，我国政府已经做出了一系列的努力。具体来说，建国以来尤其是改革开放以来，国家把发展教育事业作为一项重要的任务和工作，有步骤地发展了学前教育、小学教育、中学教育和高等教育等教育层次序列，逐步确立了教育在社会主义现代化建设中优先发展的战略地位，实施“科教兴国”战略。国家还通过采取设立奖学金、贷学金和勤工助学基金等措施，来进一步帮助经济困难的高校学生完成学业。[12]第三，受理行政复议申请。行政机关应当依法受理公民对侵害其受教育权的行为要求行政复议的申请。我国《行政复议法》第六条规定：有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：……（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的。对比1990年的《行政复议条例》受案范围中只列举了人身权利和财产权利而并没有把受教育权列入其中，《行政复议法》在这一点上无疑是个很大的进步。第四，受理行政申诉的行为，行政机关应当接受公民对侵害其受教育权的行为要求处理的申请。《教育法》作为我国教育的基本立法，确立了申诉作为受教育权的救济途径。申诉是指受教育者在其受教育权受到侵害时，依照《教育法》和其他法律规定，向有关行政机关申请请求处理的制度。然而，我国的学生申诉制度还处在起步阶段，需要不断加以完善。《教育法》只规定了申诉主体、申诉范围，