国家与社会共同治理模式

LOGO国家与社会共同治理模式的构建国家与社会共同治理模式的构建共同治理中国对共同治理模式的探索个案分析如何构建国家与社会的共同治理模式第一部分：共同治理一、治理理论产生的背景（一）社会背景1.全球化趋势2.世界民主化进程的推进和公民社会的壮大3.20世纪70年代以来西方国家普遍面临管理危机4.现代信息技术的发展和广泛应用（二）学术背景1.国家与社会的关系和民主政治理论2.政府失灵3.市场失灵二、治理的内涵治理（governance）源于拉丁文和古希腊文，原义是控制、引导和操纵。1989年世界银行在概括当时非洲的情形时，首次使用了“治理危机”一词后，“治理”的概念和理念纷纷出现在西方的政治学、经济学等领域。关于“治理”概念的界定，学界意见纷呈。其中影响较大的、有代表性的定义包括世界银行的定义、全球治理委员会的定义、詹姆斯.罗西瑙对治理的定义、罗茨在《新的治理》中的观点、格里.斯托克的五种观点。詹姆斯.罗西瑙在其代表作《没有政府的治理》和《21世纪的治理》中将“治理”定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理是指一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家强制力量来实现。格里.斯托克认为“治理是来源于政府但又超越政府之外的制度和行动者的集合体。”俞可平则认为：“治理一词的基本含义是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公众利益。所以，治理是一种公共管理活动和公共管理过程，它包括必要的公共权威、管理规则、治理机制和治理方式。”最具代表性、权威性的是联合国全球治理委员会在1995年《我们的全球伙伴关系》的研究报告中所界定的：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。具体到“政府治理”就是指政府、公民、民间组织（主要指NGO或NPO等为主体的“第三部门”）三者基于市场原则、公共利益及相互承认、认同基础之上，对国家和社会公共事务进行共同治理的一种多元合作关系或模式，以实现公众利益最大化、增进社会公平与正义。三、共同治理模式的特点共同治理主体的多元性治理权威的多样性强调各主体之间的自愿平等与协作目的是最大限度地维护和增进公共利益共同治理模式的特点第二部分：中国对共同治理模式的探索纵观从1978年到2008年30年中国治理变革的轨迹我们可以看到一条清晰的路线图：从一元治理到多元治理；从集权到分权；从人治到法治；从管制政府到服务政府；从党内民主到社会民主。一、从一元治理到多元治理改革开放以前，治理主体只有一个。这种一元的治理体制源于“党的一元化领导”体制。作为改革开放起点的中共十一届三中全会明确指出：“要认真解决党政企不分、以党代政、以政代企的现象”。1980年8月中共中央政治局召开会议，专门研究政治体制改革，着手解决党政不分和以党代政的问题。在20世纪80年代，中共中央又相继决定实行政社分开和政企分开，党和政府不再直接管理城镇企业和农村经济事务。20世纪80年代末，中国在广大农村开始推行村民委员会制度，实行村民自治。到20世纪90年代，除原有的工青妇等人民团体外，民间组织开始涌现，并得到政府的认可，它们对社会政治生活发生日益重要的影响。至此，以各级党组织、各级政府、各类企事业单位和各种民间组织为主体的多元治理格局开始形成，其中党组织和政府组织是最重要的治理主体。二、从集权到分权（一）中央向地方分权从20世纪80年代中期开始，中央大幅度下放政治管理权和经济管理权。1984年7月20日中央书记处决定，改革干部管理制度，下放干部管理权限，采取只管下一级主要领导干部的新体制。这一新的管理体制实质性地扩大了地方的自主权。1993年12月，国务院决定全面实行中央与地方的分税制，极大地下放了经济管理的权限。（二）政府向企业分权从20世纪80年代中期开始，中共中央决定逐步推行政企分开的体制改革。1984年12月国务院发布《关于国营企业厂长(经理)实行任期制度的通知》，决定从1985年开始国营企业的厂长经理与其原来的行政性任命制脱钩，而实行新的任期制。1993年11月中共十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，企业成为自主管理的法人治理结构，政府不再是企业的治理主体。（三）国家向社会的分权20世纪80年代后期先后推行的农村村民自治和城市居民自治，既是中国基层民主的突破性发展，也是国家向社会分权的重要步骤。20世纪90年代开始，新一轮的政府机构改革后，一些政府机构改造为行业协会，如轻工业部变为轻工总会，纺织工业部变为纺织总会，相应地，一些原来的政府管理职能开始移交给行业管理组织，从而迈出职业自治的重要一步。9O年代后期和2l世纪开始，民间组织大量出现，政府开始特别强调其社会管理职能，并且开始让各种民间组织参与社会管理，从而开始将部分国家权力下放给特定的社会组织。三、从人治到法治中共十一届三中全会指出：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”1979年9月9日的中发第64号文件《中央关于坚决贯彻刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》就宣布取消党委审批案件的制度，该文件中甚至破天荒地使用了“法治”的概念。十五大的政治报告，首次明确提出了“建立社会主义法治国家”的目标，不久后，这一目标又被写进我国的宪法。中共十六大后中国政府又进一步提出了建设法治政府的要求，使法治国家的目标更加具体化。从1979年到2005年，全国人大及其常委会共通过了400件法律和有关法律问题的决定，国务院制定了650多件行政法规，地方人大及其常委会制定了7500多件地方性法规。中国政府的目标是，到2010年，基本上建成一个比较完善的法律体系。四、从管制政府到服务政府1998年的《国务院机构改革方案》首次把“公共服务”确立为政府的基本职能。2004年温家宝总理提出了“建立服务型政府”的目标，2005年的《政府工作报告》正式将“建设服务型政府”确认为政府的目标，并且提出了相应的措施。中共十六大和十七大后，中国政府进一步明确了服务型政府的基本内容和相应的公共政策体系。中共十七大则从改善民生、加强社会建设和加快行政管理体制改革三个角度，对建设服务政府的基本内容做了系统的论述。五、从党内民主到社会民主2O世纪7O年代末，各级人民代表大会和各级地方政府得以恢复，并开始行使宪法和法律规定的权力。2O世纪8O年代，县级以下人民代表开始直接选举；中共开始废除实际上存在的领导职务终身制，并开始试行干部任期制和党代会常任制；村民自治和居民自治逐渐推行。2O世纪9O年代，中国共产党开始试行党员权利保障条例；乡镇党政领导的公推公选开始试点；保护人权的条款进入《宪法》。21世纪以后，中国共产党开始试行党内监督条例，普遍推行重大事务的党委票决制；党政领导干部竞争上岗制度在更大范围内推广；《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》通过并实施；普遍实行重大立法和政策的听证制度；开始推行政府信息公开制度。第三部分个案分析日本东京都三鹰市(Matakacity)的儿童援助计划可以被看作是政府主导的统合型的柔性组织网络的典型案例。为了援助儿童，特别是为了防止儿童被虐待，在当地政府的主导下，该市形成了“儿童家庭支援网络”。与虐待儿童问题相关的有保育园、教育委员会、儿童问题相谈所、警察署、医师、市民等各种各样的行为者。由于各自从自身角度出发，各行为者对类似问题的信息的掌握并不全面，也不能很好地解决问题。为了共同的目的，当地政府部门把这些不同专业背景的行为者组织起来，建立了一种合议制度，针对出现的不同案例，及时地进行协商、研讨。各行为者将不同渠道的信息统合起来，对虐待(或者这样的倾向)情况的把握比较全面，从而可采取有效的措施加以预防。这个组织网络不仅是对儿童加以保护，还对问题家庭从根本上给予各方面的支援。所以为了共同的目标，各行为者联合起来，制定一定的规则，明确各自的责任，信息共享，相互合作，取得了很好的效果。日本佐贺县企业家育成培训中心，是因当地有识之士、非营利组织、银行、大学、县政府等相互支援而得以建成和运行的机构，可以被看作是民间主导的分散型组织网络的案例。为解决企业优秀人才的紧缺状况，行政机关资源紧缺的困难，不同的行为者通过协商达成了共识并联手协作。学校以非营利组织为主，银行负责行政性事务和教员支持，大学提供教学场所，县政府提供计算机网络等基础设施。通过资源的整合，以极其低廉的教育成本，面向社会人、大学生进行企业家养成教育培训，到2004年底已经培训了250名学员，毕业生的企业实绩也很好。在中国，以组织网络方式参与并合作提供公益性服务的案例也渐渐出现。上海市罗山市民会馆的运行模式就是一例。上海市罗山市民会馆的建设与管理是由上海浦东社会发展局主导，由罗山街道、浦东新区社会事业发展基金会和上海青年会出资金、出设备、出人力共同建设，实行管委会制。由参与会馆共建的各方派代表以及市民代表成立管委会，主要负责决策。由上海青年会(非营利组织)负担主要管理任务。各方协作，积极为会馆建设与运营出力。自1996年2月至2000年11月，参加活动或享受服务的市民达71.4万人次，取得了较好的社会效益。罗山会馆模式被概括为“政府主导，各方协作，市民参与，社团管理”的成功，主要依赖于社会机制而不是政府的行政机制。是基于志愿者组织成员的平等参与和公民责任，基于志愿者组织之间相互信任相互激励而产生的一种凝聚力或组织力。罗山会馆的例子证明，以规范的非营利组织的志愿机构管理社区公共设施，有利于优化社区资源配置，拓展公共空间，在取得社会效益的同时提高管理的经济效益。同时由于可将志愿文化注入社区，还能提高设施的文化品位，培育社区群众的参与意识和公民意识，将设施建成新的社区文化载体……也发展出了一种准市场的激励机制，为社区公共政策的研究提供了范例”。评价中国原有的治理模式一直都是政府管理社会的一元化治理模式，由于一元化的模式的种种弊端，我们着重研究如何构建国家与社会的共同治理模式，以上案例可以看出我们国家的部分地区已初步实施了这一模式，并且取得了很好的效果。由于存在政府和市场失灵，社会组织在某些方面可以弥补政府和市场失灵。罗山会馆模式很好的利用了社会组织在社区公共物品的提供、在发展民主、促进居民参与、增强社区凝聚力、整合社区资源等方面的作用，能够有力推动社区建设向纵深方面发展。上海模式的前提是政府拥有雄厚的财力、官员具有为社区居民谋福利的良好愿望以及国家具有良好的规范官员行为的机制，但这三个条件尤其是第一个条件并不是每个城市都具备的，另外社会组织也要不断提高组织自身的素质建设、能力建设、内部管理建设等。由此我们可以看出它没有普遍推广的成熟条件。但是有很多方法对于构建国家与社会的共同模式值得我们借鉴。在我国，政府是国家意识的执行者，社区是构成社会的一个主要元素，关于如何构建国家与社会的共同模式，是一个覆盖面比较广泛的一个命题，构建共同模式，政府的管理和职能为我们大家所熟悉。下面我主要从社会组织这个方面来研究如何构建国家与社会的共同治理模式。第四部分如何构建国家与社会的共同治理模式一、构建共同治理模式存在的问题（一）缺乏有利于社会组织发展的政策体系从社会结构的角度看，社会组织的发展是培育社会相对独立性的自我发展机制的一次组织创新和结构创新。社会组织的发展及作用的发挥需要相应的一系列新的政策扶持和法律保障。像上海社会组织的培育发展虽然己经走在国内前列，但总体来说，还缺乏具体的可操作性强的管理工作程序和保障政策。1.法律法规支持不到位社会组织的地位在法律中仍旧存在模糊的界限。无论是政府管理机构还是