社会政策与立法

社會政策與立法陳滄海副教授壹、前言民主機制的運作以定期改選與議會政治最為彰顯。議會是民意匯聚與表達之處，也是政黨之間合法的角力場所。民主國家政府的施政必須以人民福祉為有優先，因此，如何推動對人民有利的社會政策，乃成為政策執政者的重要議題。本課程主要探討內容政策立法的過程政策立法的內涵與表現※政策立法係指政策如何轉化成為法規範的過程。政策立法的內涵一項政策是否能夠順利完成立法，一方面須視政策方案本身的優劣，另方面也須視該政策方案是否能夠在政治符合多數立法委員之連任利益。政策立法的過程政策立法的表現1.法律案2.預算案3.施政（方針）報告政策立法的過程政策立法規劃的特性行政部門規劃推動政策立法之作法時，可先進行政治可行性的評估，瞭解參與者及其動機與信念等問題。(一)確定相關參與者。(二)了解參與者的動機與信念。(三)評量參與者的資源。政策立法的過程影響政策立法的因素在政策立法的過程中，各種相關利害關係團體或個人均試圖影響政策立法的結果，使其符合其政策立場。1.行政機關5.學術研究機構2.立法委員6.媒體3.政黨7.政策倡議團體4.民意政策立法的過程推動政策立法的原則為求順利完成政策立法的工作，因注重多元參與、多元對話、多元溝通與多元辯論的商議式民主精神。透過專家學者、政府官員、利害關係者共同商議公共議題或方案而取得共識。政策立法的過程※依據以上概念，推動政策立法需注意下列原則：確認政策之公共價值。豐富與提供政策資訊。充分包容及尊重他人的不同意見。持續協商尋求解決衝突之方案。建立民眾對於政府機關的信任感。社會政策的基本概念社會政策的本質與特性社會政策的定義是國家通過立法與行政干預等手段，解決社會問題，促進社會安全，改善社會環境，增進社會福利的一系列方法。其核心是解決市場經濟下公民的社會風險。社會政策的內涵廣義的社會政策則包括國民福利、就業、住宅、健康、文化、教育、人口、婚姻與家庭生活、社區及社會公共環境以及宗教等等。狹義的社會政策範圍僅涉及如何解決人民生活問題，即社會福利政策（socialwelfarepolicy），此乃政府直接影響人民福利而制定的政策。例如政府保障國民最低所得、營養、健康、住宅等。社會福利政策的內涵社會保險制度－醫療健康保險。社會福利制度－兒少、老人、殘障、婦女等。社會救助制度－低收入失業及弱勢團體等。社會平等法制度－賦稅、國民年金。社會保險制度主：全民健康保險、勞工失業補助法（我國沒有全面性的失業法）。附：公務人員、勞工農民保險、公務員退休（教師、軍人退休）。社會福利制度兒少福利法老人福利法－敬老津貼（老人年金）國民年金身心障礙者保護法社會平等制度兩性工作平等法婦女保障（政治、職場）問題。原住民（其他族群）保障問題。公務員及軍人保障問題。社會平等法制兩性工作平等法。民法親屬篇－財產、戶籍等。社會安全體系廣義－含勞工安全制度狹義社會福利社會保險社會補償與救助助學金利息補償津貼國家賠償法行政法的補償制度冤獄賠償法名詞釋義社會政策（socialpolicy）社會福利政策（socialwelfarepolicy）社會福利國家（socialselfarestate）1945後，制度化、綜合性。社會服務國家（socialservirestate）貝佛里奇，1945前。社會安全國家（socialsecuritystate）強調保險制度缺乏全面性社會救濟。定義取向給付取向－政府提供資源。功能取向－解決問題。目標取向－生存目標、政治目的。制度取向－政策規劃。正義取向－公平原則。社會政策的本質與特性－從資本主義出發本質概念基於市場經濟的脈胳－調節不公平－而非消除所有不公平基於生活基本需求－最低生活保障－而非同一生活標準與社會主義國家不同－公平分配消費財－公平分享生產資源社會政策的本質與特性－從資本主義出發需求並非每一項國民需求均應滿足所有的營養、健康、經濟安全等需求。資本主義－國家不保證每個國民的需求均被滿足。社會主義－透過生產工具共有，或財產再分配等手段，以求達成人民的需求。社會政策的本質與特性－從資本主義出發途徑直接滿足生活需求－→提供食物配給，直接救助的福利給付。間接創造生存環境－→提出整體策略，創造增進就業等條件。社會政策的本質與特性－從資本主義出發原則國家或政府介入市場經濟。保障每一國民最基本的需求。國民權、社會權、而非慈善的救濟。強制性、整體性、個別性的的福利。概念整理調節不公平而非消除所有不公平最低生活保障而非同一生活保障維持基本需求而非滿足所有需求直接提供福利給付間接創造福利環境資本自由經濟體系共產社會體系公平分配消費財公平分享生產資源提供所有生活要件食物－財貨幣失業－社會福利的特性公法性－惟仍需要私人機構的協助→諸如慈善團體的社會捐助等。需求性－以人民生存為基本考量→兼顧合理的差別待遇。權利性－積極人權→人民有權要求政府提供相關給付。普及性－以社會大眾為考量→政策規劃以全體人民需求為原則。強制性－保障每個人民之生存→諸如保險、國民年金等。福利國家的五個核心概念市場能力福利事項－疾病、養老、觀光、環保、交通。組織力量－政府、家庭、教會。服務範圍－疾病、老人照顧、失業。需求層次－維生、可接受標準、初級貧窮。市場經濟福利國家矛盾但需共存社會福利制度的起源與發展中世紀以前：濟貧只由教會及慈善團體為之，政府置身度外，還懲處行乞者。中世紀後：醫院成為主要慈善機構由國王、貴族、侯爵所捐，可算政府介入1384年英國爆發黑死病，二年間，喪失三分之二人口，愛德華三世頒布「勞工法」，並非濟貧，而是為貴族留住勞工之途徑。孤兒老人棄嬰社會福利制度的起源與發展16、17世紀歐洲宗教改革，改革派反對贖罪券政策，另要求政府設立基金。1531亨利八世才真正制定濟貧法，給行乞執照。1536亨利八世頒布公共救助法。1572伊莉莎白簽署法案，將一般稅收做為濟貧基金，為國家有責任提供貧民救濟的濫觴。社會福利制度的起源與發展1601年英國頒布濟貧法－居住三年才能濟助，同時強調親屬及家庭責任。1.有工作能力→工作。2.無工作能力→安養院。3.失依兒童→寄養家庭。該法屬於社會職能控制的概念→政府管制經濟活動與社會秩序的一環，規範窮人，而非社會之公民權。1782年提出救貧法修正案，放寬救助的條件。社會福利制度的起源與發展1795史賓漢蘭（Speenhamland）法案－麵包尺度（breadscale）依家庭所需的地方性麵包成本為計算方式。1.稅金提高。2.國家不應介入私人經濟。3.濟貧造成多生產－馬爾薩斯人口論。4.人道與道德－非人性化的慈善（使貧民無道德觀）。反對理由社會福利制度的起源與發展1834年頒布新濟貧法，回復1601年的鎮壓濟貧方式，忽略失業的不景氣原因。1867年馬克斯「資本論」出版。1870年前，國家介入屬邊緣性，貧窮被認為是懶惰的結果。1870、80年代美國經濟不景氣，重挫資本家與商業階級，失業率增高。社會福利制度的起源與發展1884英國費邊社成立（FabianSociety），這是一個主張社會主義的組織，但反對革命手段的激烈作法，而採取有組織、有系統的政治力量介入走向福利國家。1905失業工人法。1907貝佛里奇建議採「失業保險」。1908兒童法、年金法。社會福利制度的起源與發展1909勞動交換法。1911通過國民保險法免保費老人年金。失業強制保險－國民保險法保守黨批評，認政府與雇主負擔增加。失業保險疾病孤兒年金寡婦年金失業疾病社會福利制度的起源與發展德：1884年強制性國家疾病保險。1889年老人年金保險1911年－社會保險法－涵蓋白領階級。丹麥：1891年－老年年金。1907年－失業基金。1916年－強制責任險（雇主）。地方性雇主提供工會為主社會福利制度的起源與發展瑞典1847－濟貧法。1884－社會保險體系－拒絕殘障與老人保險。1889－勞工檢查法。1901－工人意外補償法。1902－兒童福利法。1909－女工不得夜間工作（平等或不平等，原本是要保護女性）。1913－老人年金。社會福利制度的起源與發展瑞典1918－實施工作災害保險制度。新濟貧法（1945年廢止）。1919－每週每人工時最高80小時1934－兒童福利與青年保護法1949－全面禁止童工。社會福利制度的起源與發展美國羅斯福執行新政（NewDeal）－1935年社會安全法案－社會主義式的改革方案補助窮苦。興辦學校。公共衛生。廉價住宅、電力。強制保險。公共救助。社會福利制度的起源與發展新政引發諸多反對聲浪－美國社會價值的論辯：－政府應有限干預，新政卻全面干預。合憲性的憲法解釋問題：－聯邦政府裁量權是否優於各州政府的自主權。－聯邦政府可否向雇主開徵「社會安全稅」。社會福利制度的起源與發展新政產生的後果社會階層更為深化－因仍然依據市場原則。雇主控制權增加。繳費－著重在社會保險的觀點。非繳費－強調社會福利的重要。懲罰性－人民難以獲得實質利益。條件苛刻－有勞工、疾病、殘障保險、老人年金、失業保險、家庭津貼、居家照顧之區分。社會福利制度的起源與發展二次戰後社會價值的轉變促成福利國家的興起：老年貧窮非個人意志薄弱或道德上的缺失，而是一種社會問題，因此，接受教濟乃是法定權益。（年輕人是否應接受救濟則尚有爭議）社會福利制度的起源與發展福利國家的興起福利國家（WelfareState）此一名稱最早於1941於由英國威廉（WilliamTempl）國王所提出。1942貝佛里奇報告（BeveridpeReport）另提出社會服務國家（SocialServiceState）的概念，兩者意涵相通。社會福利制度的起源與發展貝佛里奇報告的主要內容－疾病、失業、意外、老人保險放棄資財調查式的社會福利系統國民保健服務－最低生活退休保險計畫家庭津貼1945貝佛里奇報告才在工黨上台後逐步實施。小孩人口社會福利制度的起源與發展福利政策是政府保障每一國民最低所得、營養、健康、住宅，此屬人民的政治權利，而非慈善。福利國家為市場經濟維持穩定的就業規劃所必要者。普及社會服務－為了因應變遷中人民需求、公共服務，應普及於教育、所得、醫療、照顧、住宅以及各種個人的社會服務適當社會救助貧窮特殊情況二次大戰後福利國家的出現與擴張－1960詹森總統「與貧窮作戰」（waronporerty）：1960年代貧窮問題富裕中的貧窮。相對貧窮。城市貧窮。貧窮循環。社會福利制度的起源與發展社會結構改變工業化經濟所導致的結構性貧窮社會福利制度的起源與發展問題：(1)誰才是真正需要幫助的人人力資本理論(2)理論論戰地位取得理論貧窮文化理論→次文化、代代相傳生活方式、認命。福利國家發展理論背景福利國家面臨三大問題：1.資本家與工人的對抗2.政治與意識型態的差異3.世界強權與第三世界的影響（類似軍備競賽無限擴張）福利國家的發展理論工業主義邏輯－聚合論透過聚集量化的資料，得出工業化、都市化、人口老化的問題。強調社會變遷乃是經濟，人口成長與社會結構分化的現象，其重點應著重功能性的問題與解決。換言之，社福發展在工業化下替代學校、社區與宗族組織，用以滿足人們的需求。福利國家的發展理論文化決定論：道德決定論→社福政策為一種道德正義的結果，而這種道德正義在西方是指基督教義。→有人認為俾斯麥社福政策根源「父權社會理想」和「基督教社會倫理」。美國則因自由放任，而反對社福。→另有學者認為北歐有較非道德的思潮。→美國則受「新教倫理」，日本受「家源」的道德主義，而抑制福利發展。福利國家的發展理論國家中心論－韋伯學派（Weberiam）認國家是人們所管理的一種機器，可控制其目標、利益。基於「國家自主性」→具有管制其社會發展的中心變數。例：→政治人物影響政策。→國家強度：自主性與能量。國家影響社福三層面：1.體制－憲法、民主、戰爭、官僚2.結構－中央集權、分權3.政策思維－保守、創造、視其能量決定福利國家