论矿业权的流转

按照我国《矿产资源法》的规定，矿业权的取得可以通过设定取得，也可以通过转让取得。矿业权的设定也称为矿业权的出让，是指国家作为矿产资源所有者将探矿权和采矿权有偿出让给探矿者和采矿者。矿业权的转让是指已经取得探矿权和采矿权的主体在符合一定条件后，将上述两种权利转让给其他的矿业权人。矿业权的出让是矿业权进入市场的第一步，应该说它具有了商品或资产的属性，为矿业权流转的一级市场。矿业权的转让为矿业权流转的二级市场，当然也包括矿业权人依法将矿业权作为资产进行出租、抵押等经济行为。通过矿业权的一级出让市场和二级转让市场的结合，才真正体现了在市场经济条件下矿业权作为一种资产（或财产）的市场属性。[1]狭义上的矿业权流转仅仅包括矿业权的二级转让市场，而广义上的矿业权流转除了包括矿业权二级转让市场外，还包括一级出让市场。本文中所讨论的矿业权流转采取的是广义上的概念，既包括一级出让市场，也包括二级转让市场。一、矿业权流转的重要意义及其基本思路在计划经济时代，我国的矿业权是通过行政授权无偿取得，并不得流转。这种不合理的规定助长了乱采滥挖，越界开采和严重浪费矿产资源现象的出现。后来，我国进行了经济体制改革，走市场经济的道路，市场经济的一个基本要求就是通过市场来实现资源的合理配置。1996年修改后的《矿产资源法》和国务院于1998年出台的《探矿权采矿权转让管理办法》提出了矿业权的流转制度，这就在法律上明确了矿产资源应当由市场来进行合理配置。总的说来，建立矿业权流转制度有以下几方面的重要意义：首先，真正体现了矿产资源国家所有的法律意识。国家以矿产资源所有者的身分将探矿权、采矿权出让给矿业权人，并收取矿业权出让金或矿产资源使用费，从而实现了矿产资源国家所有者权益。与此同时，通过对矿业权交易市场收取的交易所得税和营业税，维护了国家作为矿产资源管理者的利益。其次，建立规范化的矿业权流转制度将改变我国长期以来矿业权变相流转、倒卖或黑市交易现象。修改后的《矿产资源法》和《探矿权采矿权转让管理办法》明确规定了矿业权流转的条件和方式，进一步加强了国家对矿业权交易的管理，克服了矿业权管理上的以权谋私、地方保护主义等不良现象，同时还可以积极维护和保障矿业权人的合法权益不受侵犯。再次，建立矿业权流转制度，可以吸引国外矿业资本投资我国矿产资源的开发。通过与国外矿业资本的合作，可以引进先进的矿产勘探和开采技术，加大对我国矿产资源的开发利用，并逐步使我国的矿业体制与国际惯例接轨。最后，实现了我国矿业管理的革命和深刻变革。建立矿业权流转制度使矿业权管理适应了我国社会主义市场经济需要，有利于建立公平竞争的勘查开发与开采体制，有利于建立更为广阔的矿产资源勘查和开采市场，并促进矿产资源投资和开发的多元化，从而推动我国矿业经济持续、健康、稳定的向前发展。在分析了矿业权流转的重要意义之后，接下来要关注的就是矿业权流转的基本思路。以前在我国之所以禁止矿业权的流转，除了受计划经济体制的影响之外，还有一个很重要的原因就是管理者的思路存在着一些偏差，即管理者认为矿业权的自由流转可能会造成矿业市场的混乱和无秩序状态，造成对矿产资源的无序开采，并最终损害到国家的利益。从某种意义上说，管理者的上述担忧并不是毫无根据的，矿业权的自由流转可能会出现一些负面作用，但我们不能仅仅因为那些可能出现的负面影响就对矿业权流转作全盘否定，因为这样似乎有因噎废食之嫌。另外，简单的禁止并不能从根本上解决问题。正如上文中提到的，在建立规范化的矿业权流转制度前，我国曾经出现过矿业权变相流转、倒卖或黑市交易现象，存在着矿业权管理上的以权谋私，并成为腐败的一个重要根源。所以，为了对矿业权的流转市场进行规范化的管理，应当摒弃旧的观念，并理清矿业权流转的基本思路。简要概括起来，主要有以下两方面：（一）放宽矿业权流转的条件。国家对矿业权的流转采取自由转让的原则，以实现对矿产资源的有效利用。（二）严格矿业权流转的程序。国家运用各种方法，包括税收调节手段，科学确定矿业流转征收金的数额，并采用符合市场经济要求的手段，进行合理的调节。二、矿业权流转的具体规范根据我国《矿产资源法》的规定，基于出让取得矿业权的，应当采用申请——审批——登记的取得方式（《矿产资源法》第3条）。基于转让取得矿业权的，必须经过有关部门的依法批准（《矿产资源法》第6条）。实际上，在矿业权的流转市场中除了矿业权的出让和转让外，还应当包括矿业权的抵押、出租、承包和继承等。下面，本文将进行详细的论述。（一）矿业权的出让随着我国城市化进程的不断加快，各种建设用地的需求空前膨胀，土地使用权的出让为政府带来了大量的资金收入，成为解决政府的财政问题的巨大“金矿”，因而受到了各级政府和资源管理部门的高度重视。与此相对，对矿业权的出让也逐渐成为各地政府部门财政收入的一项重要来源，并受到了政府部门的高度关注。据统计，全国土地资源资产评估价值约有25万亿元，而全国矿产资源潜在价值约有129万亿元。两相比较可以看出，在我国，矿业权出让市场的潜力更大，应当重点加以关注。根据我国《矿产资源法》第3条的规定：“勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记。”由此可见，探矿权和采矿权的取得必须遵循申请——审批——登记的取得方式。在以前，我国的矿业权出让大都采用行政无偿授予的方式，这种作法形成了长期以来矿业权人在矿产资源使用上的无偿性、无期限性、无流转性的状况，造成了矿业权人在勘查登记上的占地盘现象。例如在四川省盆地及盆周地区的石油、天然气勘采，有的矿业权人几年前就已登记办证完毕，却多数占地而不勘采，在固体矿产勘采方面也存在类似现象，这就是行政无偿授予的弊病所在。为了克服上述不良现象，近几年来，矿产资源管理部门开始注重通过市场经济中的价格杠杆和竞争机制，采用招标、拍卖等出让方式将矿产资源优化配置到国民经济最合理、最需要的环节中去，从而避免了矿业权人滥采乱挖、浪费矿产资源的现象发生。另外，2003年6月11日，国土资源部又出台了《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法》来规范矿业权的出让市场。依照该规定，探矿权和采矿权的有偿取得可以采用招标、拍卖和挂牌的办法。其中，招标是指主管部门发布招标公告，邀请特定或者不特定的投标人参加投标，根据投标结果确定探矿权采矿权中标人的活动。拍卖，是指主管部门发布拍卖公告，由竞买人在指定的时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定探矿权采矿权竞得人的活动。挂牌，是指主管部门发布挂牌公告，在挂牌公告规定的期限和场所接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果确定探矿权采矿权竞得人的活动。按照《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法》第7条至第10条的规定，对矿业权的出让按照以下不同情形区别对待：1.以招标拍卖挂牌的方式授予探矿权和采矿权的情形。（1）国家出资勘查并已探明可供进一步勘查的矿产地及国家出资勘查并已探明可供开采的矿产地。（2）探矿权或采矿权灭失的矿产地。（3）国家和省两级矿产资源勘查专项规划划定的勘查区块及主管部门规定无需勘查即可直接开采的矿产。（4）国土资源部、省级主管部门规定的其他情形。2.特别规定以招标的方式授予探矿权采矿权的情形。（1）国家出资的勘查项目；（2）矿产资源储量规模为大型的能源、金属矿产地；（3）共伴生组分多、综合利用技术水平要求高的矿产地；（4）对国民经济具有重要价值的矿区；（5）法律法规、国家政策规定可以新设探矿权采矿权的环境敏感地区和未达到国家规定的环境质量标准的地区。3.禁止以招标拍卖挂牌的方式授予探矿权和采矿权的情形。（1）探矿权人依法申请其勘查区块范围内的采矿权；（2）符合矿产资源规划或者矿区总体规划的矿山企业的接续矿区、已设采矿权的矿区范围上下部需要统一开采的区域；（3）为国家重点基础设施建设项目提供建筑用矿产；（4）探矿权采矿权权属有争议；（5）法律法规另有规定以及主管部门规定因特殊情形不适于以招标拍卖挂牌方式授予的。综上所述，在矿业权的一级市场中，地质矿产主管部门扮演着双重角色，一重是参与市场活动的民事法律关系的主体，该主体的主要任务就是按照国家有关法律法规的规定，通过招标拍卖挂牌等方式，在平等自愿的基础上将矿业权转让给受让人；另一重是规范市场行为的市场管理者，该主体的主要任务是负责矿业权的登记，解决区块范围内的争议，主管矿业权的变更登记和注销登记等。通过对政府部门这双重身份的合理利用，实现矿业权一级市场的良性运作，以确保国家的矿产资源所有者权益的正常实现。（二）矿业权的转让按照我国《矿产资源法》第6条和《探矿权采矿权转让管理办法》第3条、第5条、第6条的规定，探矿权和采矿权的转让必须符合以下规定：1.探矿权人在完成规定的最低勘查投入后，经依法批准，可以将探矿权转让他人。具体说来，探矿权的转让需要满足以下条件：（1）自颁发勘查许可证之日起满2年，或者在勘查作业区内发现可供进一步勘查或者开采的矿产资源。法律法规之所以作出这种限制，主要是为了防止某些人借转让之名行炒作之实，将探矿权非法转让牟利，因而作出了时间上的限制。（2）探矿权人已经完成了法律法规所规定的最低勘查投入。这一规定的目的也是为了防止炒作探矿权，权利人必须完成法定的最低勘查投入才能将其探矿权转让给其他主体，这对保障探矿权转让目的的实现有着非常重要的意义。（3）探矿权属无争议。为了明晰双方当事人的权利义务以及避免解决争议的成本支出，法律法规规定，转让的探矿权必须有明确的产权归属。（4）探矿权人按照国家有关规定已经缴纳了探矿权使用费、探矿权价款。这样规定的目的是为了保证国家矿产资源所有权的实现，防止国有资产流失。（5）探矿权转让的受让人，应当符合《矿产资源勘查区块登记管理办法》或者《矿产资源开采登记管理办法》规定的有关探矿权申请人的条件。这是对受让人资格的规定，因为矿产资源的勘探是一项风险大、技术要求高的作业，因此对探矿权的受让人的资格也必须进行严格的限定。（6）符合国务院地质矿产主管部门规定的其他条件。2.已取得采矿权的矿山企业，因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形而需要变更采矿权主体的，经依法批准可以将采矿权转让他人采矿。总的说来，采矿权转让的条件与探矿权转让的条件基本相同，具体说来包括以下几项：（1）矿山企业投入采矿生产满1年；（2）采矿权属无争议；（3）按照国家有关规定已经缴纳采矿权使用费、采矿权价款、矿产资源补偿费和资源税；（4）国有矿山企业在申请转让采矿权前，应当征得矿山企业主管部门的同意；（5）采矿权转让的受让人，应当符合《矿产资源勘查区块登记管理办法》或者《矿产资源开采登记管理办法》规定的有关采矿权申请人的条件；（6）符合国务院地质矿产主管部门规定的其他条件。在实践中，矿业权的转让还可能采取以下多种形式：1.以招标或拍卖方式转让矿业权。其中，招标是指矿业权人发布招标公告，邀请特定或者不特定的投标人参加投标，根据投标结果确定探矿权采矿权中标人的活动。拍卖，是指矿业权人发布拍卖公告，由竞买人在指定的时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定探矿权采矿权竞得人的活动。采用招标和拍卖这两种方式，可以最大限度的提升矿业权的市场价值，为转让人带来较高额的利润。2.协议转让，即企业之间通过签订购买和转让协议，将某企业的矿业权转让给另一个企业，并取得相应的转让收入。3.合资经营，即两个或两个以上的企业以矿业权为主的资本联合方式组成新的法人实体进行经营。4.联合经营，即两个或两个以上的企业进行地质勘查或开采项目的联合经营。5.兼并经营，即一个或几个拥有矿业权的法人被另一个法人吸收合并成一个法人。原来几个享有矿业权的法人的债权、债务均由合并后的法人负责处理。另外，值得一提的是如果矿业权人将其矿区分成两个或两个以上的部分，并将其转让给其他主体勘探、开采或者已经分别登记的两个以上的矿区依法合并成为一个新登记矿区，则此时，并非矿业权的转让而是矿业权的变更。前者如，国有矿山企业将其矿区周围的零星矿产资源安排非国有矿山企业勘探或开采，在这种情况下，矿区就被分割了。后者如，相互毗连的国有矿山企