第三章行政职能

第三章行政职能一、行政职能概述1、行政职能的含义和特点行政职能是行政机关在管理活动中的基本职责和功能作用，主要涉及政府管什么、怎么管、发挥什么作用的问题。行政职能具有如下特点：(1)执行性(2)多样性(3)动态性2、行政职能体系（1）行政管理的基本职能①政治职能②经济职能③文化职能④社会服务职能（2）行政管理的运行职能法国管理学家法约尔在其名著《工业管理和一般管理》一书中提出了“计划、组织、指挥、协调和控制”的5职能论；美国管理学家卢瑟·古利克与英国管理学家林德尔·厄威克则在《行政管理科学论文集》中将古典管理学派有关管理职能的理论加以系统化，进一步提出了有名的“计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算”的7职能论。还有学者提出15要素、18职能等等说法。但其主要内容是基本一致的。我们将它概括为如下四项职能。①决策职能②组织职能③协调职能④控制职能二、行政职能研究的意义1．科学地认识和确定行政职能，对于建立合理的行政组织系统具有重要意义。2．科学地认识和确定行政职能，是改革行政组织系统的依据和关键。3．科学地认识和确定行政职能，对于实现行政管理过程的科学化也具有重要意义。三、西方国家行政职能的演变1、前资本主义时期的行政职能前资本主义时期的行政职能体现出两方面的特点，一方面是政治统治职能的极端强化；另一方面是社会管理职能的相对微弱，这是由奴隶社会和封建社会条件下的自然经济及其经济基础所决定的。2、自由资本主义时期的行政职能自由资本主义时期政府采取自由主义的管理方法，以保障资产阶级的自由、平等、民主权利为目的，通过政治统治职能对新生的资产阶级政权的巩固和发展起着“守夜人”的作用，奉行“政府管得越少越好”的信条，主要依靠市场这只“无形的手”来调节和引导社会经济及其他各项事业的发展。3、垄断资本主义时期的行政职能这一时期资本主义国家充分地运用和强化了政府的政治统治职能，行政权力扩大，专政镇压职能大大加强，民主职能有所削弱。在经济领域，强调政府对社会经济的调节和干预，垄断代替了自由竞争，垄断资本和国家政权紧密结合，政府的经济职能和社会职能都扩大和加强了，如政府通过行政手段和法律手段来保证市场秩序，通过预算和高额税收、发行公债等办法承担某些社会公共事务，在收入及分配领域采取一系列福利措施等。4、当前资本主义的行政职能当代西方国家的行政职能呈现出如下发展趋势：（1）行政职能逐渐扩大。（2）政治职能中的暴力职能相对减弱，而保持社会稳定的调节职能趋于加强。（3）政府的宏观调控、综合协调职能的强化与行政职能的社会化同步进行。四、转型期我国行政职能的转变（一）我国行政职能转变的必然性、必要性1、行政职能的转变是经济体制改革和社会主义市场经济发展的必然要求2、行政职能的转变是实现行政职能体系合理配置的根本途径3、行政职能的转变是机构改革的重要前提和基础（二）我国行政职能转变的基本内容1、职能重心的转变2、职能方式的转变（1）由运用行政手段为主转变为运用经济手段为主，经济手段、法律手段和必要的行政手段相结合。（2）由微观管理、直接管理为主转向宏观管理、间接管理为主。（3）由重视计划、排斥市场转向把计划与市场有机地结合起来。3、职能关系的转变（1）理顺中央与地方、上级与下级政府之间的职能关系。（2）理顺政企关系。（3）理顺政府与市场的关系。（4）理顺政府与社会的关系。（5）理顺政府内部各职能部门的关系。经济职能包括：培育和健全市场机制；国有经济的战略性调整和国有企业的改革；发展和培育社会中介组织；保证适度就业；缩小地区经济发展的差距；进行经济结构的调整与优化，提高国民经济的整体素质和效益；对若干重要的短缺资源，继续实行垄断控制；国有资产管理；集中若于资源于一些大型或特大型项目上；保持宏观经济环境的稳定，避免或减少经济周期的波动，保证市场主体正常运作；弥补信息不完全或信息不对称造成的市场失灵；制定和实施市场规则，保障公平竞争；提供公共物品和公共服务；进行收入和财富的分配与再分配，防止两极分化，保障社会公正等。文化职能的具体内容是：制定教育、科学文化事业的发展战略和规划，并负责具体实施；颁布教育、科学文化事业的发展政策、法令和规定；指导、监督、协调各地区各部门对教育、科学文化事业发展的关系；有领导有秩序地逐步开展教育、科学文化体制的改革；采取切实措施提高全民的思想道德水平，促进政治文明建设。社会服务职能的具体内容有：制定各种社会福利的法律、法规，建立完善的社会福利和保障体系；建立健全社会福利管理体制，加强对社会福利工作的指导、规划和协调；筹集社会保障基金，奠定社会福利事业的物质保证基础；创办各种社会服务事业，解决涉及百姓日常生活的各项设施和问题；保护和合理利用各种自然资源，努力开展对环境污染的综合治理，加强生态环境的保护等。决策活动贯穿于行政过程的始终，确定组织的目标，制定各种战略计划和战术计划等，都需要在两个以上可供选择的方案中进行抉择，这便是计划工作中的决策问题；组织机构的设置，部门划分方式的选择，集权分权关系的处理，以及各职位人员的选配等，这些则是组织工作中的决策问题；在控制过程中，控制标准的制定，活动执行情况的检查以及所采取的纠正措施的选择等等，这些方面也都需要决策。行政管理的组织职能具体表现为：对机构的设置、调整和有效运用，搞好编制管理；对组织内部的职权划分和人员的选拔、凋配、培训和考核；对具体行政工作的指挥、监督等。行政管理的协调职能具体表现为：协调行政组织之间、组织与个人之间、人员之间的关系；协调各项行政管理之间的关系；协调行政组织与其他组织以及人民群众之间的关系。控制职能的发挥，包括下述几个相互关联的环节，即确立控制标准、获取偏差信息、采取措施进行调节和实行有效监督等。“像在其他许多场合一样，他受一只看不见的手的指导，去尽力达到一个并非他本意想要达到的目的”，“利己的润滑油将使经济齿轮以奇迹般的方式来运转。不需要计划。不需要国家元首的统治，市场会解决一切问题”。——亚当·斯密英国著名经济学家凯恩斯提出，要全面增强国家的作用，政府不应该仅仅是社会秩序的消极保护人，还应该是社会秩序与经济生活的积极干预者，特别是要熟练和有效地利用政府的财政职能影响经济的发展。凯恩斯干预主义理论提出后在西方盛极一时，产生了很大的影响，由此形成了干预主义的政府职能论。这一理念认为，市场并不是万能的，如果没有国家的宏观管理，市场经济就会成为万恶之源，资源也会遭到毁灭和破坏。19世纪德国经济学家瓦格纳曾提出，为满足较高的社会发展，政府活动也必然随之增加。随着经济的工业化，正在扩张的市场与这些市场中的当事人之间的关系会更加复杂，这种市场中的相互关系就对商业法与契约关系产生了需求，而后者又要求建立司法与行政制度。城市化与高居住密度将产生外部性，拥挤又需要政府进行干预与调节。这一切都使政府活动的加强成为必需。他的这一论断被称为“国家活动不断增加的法则”，又称“瓦格纳法则”不断地为世界各国的发展历程所证实。