论我国检察机关起诉裁量权的完善

论我国检察机关起诉裁量权的完善内容提要：检察机关起诉裁量权，是检察机关裁量权的重要子系，它所涵盖的权限范围、权力规制等内容不仅是法学理论的重要研究对象，更是立法实践和司法实践中应探究的重要课题。本文拟从检察机关自由裁量权存在的理论基础和实践原因入手分析检察机关自由裁量权的客观必要性，并在对当前世界各国检察机关起诉裁量权的规定与我国检察机关起诉裁量权的现状进行比较分析的基础上，就如何完善我国检察机关起诉裁量权提出理论见解和制度构设。关键词：起诉裁量权理论基础比较分析检察机关起诉裁量权，是检察机关裁量权的重要子系。检察机关起诉裁量权所涵盖的权限范围、权力规制等内容不仅是法学理论的重要研究对象，更是立法实践和司法实践中应探究的重要课题。但是，由于裁量权客观上存在着可能导致司法专横和司法腐败的危险，因此，在学术界和法律实践中，不无存在着对自由裁量权的担忧和误解，这在一定程度上影响并制约了检察机关自由裁量权的恰当行使。这更凸显检察机关起诉裁量权理论研究的重要性。本文拟从检察机关自由裁量权存在的理论基础和实践原因入手分析检察机关自由裁量权的客观必要性，并在对当前世界各国检察机关起诉裁量权的规定与我国检察机关起诉裁量权的现状进行比较分析的基础上，就如何完善我国检察机关起诉裁量权提出理论见解和制度构设。一、赋予检察机关起诉裁量权的理论基础和实践原因裁量权系法理学领域经常涉及的问题。所谓的裁量(Discretion)是指，公共职能领域，在法律授予的某种情境中，根据自己的判断和理智而不是在他人的控制之下作出官方行为的权力(或权利)。我国学者则认为裁量权作为一个法学概念，通常是指行为主体在法定权限范围内就行为的条件、方式和程序等作出合理选择的权力。裁量权存在的必要性就在于：因法律不可能穷尽一切可能出现的情况，因此，法律采取赋予实施法律的人有限自主的方式，使实施法律的人采取更适合于具体案件的具体处理方法，这样，更有利于实现法律所追求的价值。行政法学大师韦德也曾指出“法治所要求的并不是消除广泛的自由裁量权，而是法律应当能够控制它的形式，现代统治要求尽可能多且尽可能广泛的自由裁量权”。检察机关的起诉裁量权则是检察机关履行公诉职能的一种权力，是法律赋予检察机关在审查起诉时灵活处分某些案件的决定权。据此权利对某些犯罪嫌疑人是否提起公诉，公诉检察官在法律规定的范围内，可以根据案件具体情况，本着公平、正义的理念，或提起公诉或不提起公诉，即对此可自由裁量。检察机关的起诉裁量权是起诉便宜原则的体现。检察机关起诉裁量权的产生、发展和变化是随着刑事政策和刑罚观念以及刑事司法实践的发展而不断变化的，有其发展的理论基础和实践原因。(一)理论基础1．刑罚目的观的嬗变是决定检察机关起诉裁量权的思想根基审查起诉作为刑事诉讼活动的一个阶段，应贯彻刑罚的目的。刑罚目的观的转变是决定是否赋予检察机关起诉裁量权的思想根基。英美法学家关于刑罚目的的认识，大体上可以分为三个流派，即刑罚报应论、刑罚功利论(又称预防论)和刑罚折衷论。西方学者关于刑罚目的观的争议，主要则是报应刑论与刑罚功利论的对立。刑罚报应论主张刑罚的目的的是对犯罪的报复与惩罚，其立足点是已然的犯罪，十九世纪中期以前，刑罚目的观主要是刑罚报应论，主张等量报应和同害报应，实行有罪必罚。在此刑罚目的观的指导下，刑事起诉制度中实行的是起诉法定主义，即：对所有依法应当追究刑事责任的犯罪嫌疑人，不论主观恶性和犯罪情节轻重，毫不权衡追诉的实际社会效果，检察机关必须将他起诉到法院交由法庭审判。近代法国启蒙运动后，刑法目的论中出现了刑罚功利论。功利论主张刑罚的目的在于预防犯罪，其立足点是犯罪人以外的一般人未然的犯罪。18世纪的刑法学家贝卡利亚曾指出：“刑罚的目的既不要摧残折磨一个感知者，也不是要消除业已犯下的罪行，刑罚的目的仅仅在于：阻止罪犯再重新侵犯公民，并规劝其他人不要重蹈覆辙。”20世纪以来，刑事政策的世界潮流充分表明了从刑罚的报应论向预防论的转化或者说是二者的统一。在功利刑罚论的思想指导下，刑事起诉制度中实行的是起诉便宜论，即：对于具备起诉条件的案件，检察机关仍然应当斟酌案件的具体情形，如果认为不提起公诉更为适宜的，可以裁量决定不起诉。刑罚目的观的转变决定了刑事诉讼的价值取向，也为检察机关起诉裁量权的产生和发展提供了思想基础。2．刑罚个别化刑事政策的要求公正是法的内在要求和斟酌价值，包括一般公正和个别公正。一般公正是指法律规定所体现的对于一般人的公正，而个别公正则是指具体适用法律过程中的公正，即通过具体案件的处理，让人直接感受到司法结果和社会正义的要求相符。一般公正是抽象的，而个别公正则是比较具体。尽管立法在很大程度上实现了一般公正，但是法律永远不可能将微观上的具体的个案的差别反映出来。因此，个别公正更能具体地反映社会正义的要求。例如，在办理刑事案件的过程中，有时会出现对犯罪嫌疑人的追究既不利于犯罪人的改造，也不利于被害人的利益，有时甚至会严重侵犯社会公共利益。也就是说，客观上存在着不适合于刑事处罚的犯罪嫌疑人，本可以通过其它措施得到改善。因此检察机关在追诉犯罪的过程中应充分考虑犯罪嫌疑人的个人特性，并结合具体案件事实进行合理判断，从而决定是否继续对其进行追诉。只有这样才能实现具体的个案的公正。3．诉讼经济的原则是检察机关起诉裁量权发展的动力随着20世纪70年代以来经济分析法学的兴起，随着“正义的第二种意义，简单说来就是效益原则”日益被人们接受并重视，经济效益因素也越来越成为人们设计法律制度时必然要考虑的标准之一。刑事诉讼作为一种社会活动，不得不考虑其经济成本。把司法公正与诉讼效益有机结合，也是市场经济规律在诉讼中的具体应用。经济效益原则也成为刑事诉讼的价值取向之一。这为节约诉讼资源的检察机关起诉裁量权的制度提供了发展的空间。4．弥补刚性法律的固有缺陷是确定起诉裁量权的技术原因法律的原则性和稳定性与社会的丰富多彩和千变万化有时总存在着矛盾和冲突。虽然法律对某些问题已经作出了相应地、较为明确的规定，但在相应的幅度范围内还有一个具体量化的问题。因此在规定的幅度范围内还要进行具体量化确定，还要根据案件的具体客观事实和证据来判定。这种具体的法律适用，在某种意义上说就是自由裁量。因此，由于法律本身是具有原则性和相对稳定性特质的，而这又与具体案件的复杂性和多变性之间的矛盾是不可避免的，这种客观矛盾的存在就是确定起诉裁量权存在的技术原因。(二)实践原因在各国普遍面临犯罪数量激增的现实条件下，刑事裁判的运营和监狱的维持所需费用构成政府的一个沉重负担。面对现实的压力，经过权衡分析程序自身的法律效果和社会效果，各国对检察机关的起诉裁量权便由消极认可转向鼓励运用了。因此，从某种意义上说，检察机关起诉裁量权的确立“与其说是理论的倡导，勿宁说是实践的需要”由于犯罪上升的趋势在短时间内又难以遏制，犯罪行为较以往又呈现出较强的隐蔽性和较高的智能性，加之犯罪人往往采取各种各样的反侦查手段，这使得司法人员难堪其负。检察机关只能利用现有的司法资源，根据诉讼经济的原则，通过合理配置资源，调整成本的组合，提高单位时间的工作效率，在依法办案的前提下，办理更多的刑事案件。在这种大的司法背景下，各国相继制定了规定了诉讼经济和节约诉讼资源的相应原则。如美国《联邦刑事诉讼规则》第2条规定：“本规则旨在为正确处理每一起刑事诉讼提供规则，以保障简化诉讼，公正司法，避免不必要的费用与迟缓。”德国甚至于1993年颁行了《减轻司法负担法》。节省诉讼资源，提高诉讼效率，已成为各国刑事诉讼改革的基本趋向之一。据相关资料显示，我国早在1997年全国监狱押犯已达142万，超负荷关押近40万。监狱人满为患现象已相当普遍。据最高人民检察院的统计报告，2003年全国检察机关全年共批准逮捕各类刑事犯罪嫌疑人764776人，代表国家提起公诉819216人。现有的司法资源承受着刑事诉讼活动所带来的严重负荷。在现有的社会条件下，贯彻诉讼经济的原则势在必行。综上，检察起着起诉裁量权的发生、发展既有其理论基础，又有其实践原因，同时也是刑事诉讼价值从一元向多元化发展的产物。预防犯罪是赋予检察机关起诉裁量权的一般目的，降低诉讼成本也是赋予检察机关起诉裁量权的理想追求。赋予检察机关起诉裁量权既防止是给犯罪嫌疑人带来诉讼负担，又可以使其免受短期自由刑的危害，同时还可以减轻监狱看管和改造犯人的压力，减少司法资源的耗费，使检察机关能够集中精力追诉重大案件。二、各国检察机关起诉裁量权之比较分析(一)检察机关起诉裁量权的范围综观当今世界主要国家，检察机关都享有一定的起诉裁量权。第八届联合国预防犯罪和罪犯待遇大会于1990年9月7日一致通过的《关于检察官作用的准则》第17条规定：“有关国家规定检察官拥有酌处职能，在这些国家中法律或已公布的法规或条例应规定一些准则，增进在检控过程中作出裁决，包括起诉和免予起诉的裁决的公正和连贯性。”世界刑法学协会第十五届代表大会在《关于刑事诉讼中的人权问题的决议》中明确指出，强制起诉原则可以认为是一项重要保障。但为了提高刑事诉讼效率以及考虑合格人员缺乏，这项原则应该稍为灵活一些，代之以有监督的裁量。在轻微损毁财产，过失犯罪或为被害人避难而犯罪的案件中，应该体现这种灵活性。在这种情况下，应该规定严格的标准以限制起诉机关的自由裁量权。英美法系国家检察机关在刑事诉讼中一般拥有较大的自由裁量权。美国检察官的起诉自由裁量权主要体现在选择性起诉和辩诉交易上。所谓的选择性起诉，也就是并非所有犯罪都必须被起诉到法院接受审判，检察官可以根据案件的具体情况和有关刑法政策，有选择地起诉一部分犯罪，而对另一部分犯罪持宽容的态度。至于哪些犯罪和哪些犯罪人可以截留在刑事司法程序外，完全是检察官自由裁量权的内容，并且这种自由裁量权具有几乎不受审查和监督的独断性。辩诉交易，是指检察官与被告人及其辩护律师经济谈判达成使被告人认罪，换取不起诉或者较轻罪刑的协议。而英国刑事诉讼法则规定，检察机关对什么犯罪可以起诉，对什么犯罪可以不起诉，完全具有自由裁量权，有受警察部门或者其它机构的影响。日本是实行起诉便宜原则最为典型的国家。《日本刑事诉讼法》第248条规定：“检察机关对于有充分嫌疑的案件，未必一定要提起公诉。即使嫌疑充分，也可以根据犯人的情况，在没有追诉必要时，不提起公诉。在刑诉法领域里有关起诉便宜主义的规定，没有重罪和轻罪的区别，而且，检察官可以在自由裁量下不受任何约束地行使停止起诉的权限”。“对刑事案件，无论任何犯罪，且不问证据充分与否，均得考虑(犯人之性格，年龄及境遇，犯罪之轻重及情况，与犯罪后之情状)，而决定起诉与否，同时，在实际上，日本检察官的确有充分运用刑诉法所授予之起诉裁量权，而对相当多数之犯罪嫌疑人甚浓厚之人暂缓起诉(起诉犹豫)”。大陆法系国家最先倡导起诉法定主义，检察机关的起诉自由裁量窨很少，但是面临着司法实践中出现的新问题，大陆法系国家的起诉裁量权呈扩张之势。即使是作为起诉法定原则的代表国德国，自从19世纪20年代以来，起诉裁量权也日益扩大。从德国现行法律来看，19世纪20年代时严格的起诉法定原则已经不复存在，取而代之的是起诉便宜原则适用范围的不断扩大。1993年，德国刑事诉讼法再次修改时，检察院的公诉裁量权进一步扩大。即突破了检察院对轻微的非财产犯罪的不予追究需法院同意的限制。1998年刑事诉讼法又增加了对那些实施了危害公路交通犯罪的行为人，如果根据道路交通法的规定参加一期培训班后，检察院就可以不再追诉。2001年11月颁布的《俄罗斯联邦刑事诉讼法》，对原有的诉讼制度做了较大的改革。原刑事诉讼法典确立的公诉制度不允许刑事公诉、自诉－公诉案件私下和解，凡是此类案件必须交付法庭审判，在新的刑事诉讼法典中则规定了多项终止刑事诉讼案件的条款，对于起诉权的行使有较大变化。在该法典的25、26和28条中规定了由于控辩双方的和解、形势的改变、嫌疑人或者被指控人的积极悔过而终止刑事诉讼的情形，可以认为，在新的法典中承认了检察官的起诉裁量权，但是，这种裁量权的行使受到一定的限制。主要表现在：适用的案件仅适用于初次实施犯罪或