土地管理

土地管理基础内容一、概念土地：•三维空间•基因资源•生产资料《综合考察方法论》1964：地表及其所有它对人类生存和成就有关的重要特征，必须考虑土地是地表的一个立体垂直剖面，从空中环境直到地下的地质层，并包括动植物群体及过去和现在与土地相联系的人类活动。《土地评价纲要》FAO1976：地表的一个区域，其特点包括该区域垂直向上和向下的生物圈的全部合理稳定的或可预测的周期性属性，包括大气、土壤和下伏地质、生物圈、植物界和动物界的属性，以及过去和现在的人类活动的结果。《土地管理学》朱道林，中国农业大学出版社，2007.土地：由气候、地貌、岩石、土壤、植被、水文、基础地质以及人类活动的种种结果组成的自然经济综合体。与土壤、国土、土地资源的区分土壤：主要关注与研究其自然特性；国土：一国主权管辖区内的版图，就国土资源来讲包括土地、生物、气候、水、矿产资源等；土地资源：指土地总量中，现在和可预见的未来能为人类所利用，用以创造财富、产生经济价值的这部分土地。土地管理主体：国家客体：土地任务：维护土地所有制、调整土地关系、合理组织利用和贯彻土地基本国策；手段与方法：综合运用行政、经济、法律、技术等手段；职能：计划、组织、指挥、协调与控制；阶级性：受社会制度、土地制度制约。指国家为了保护和合理利用土地资源，满足国民经济不断发展的需要，运用行政、经济、法律和工程技术的综合性措施对全国城乡土地资源及其利用过程，以及由此而产生的人与人之间的权属与利益关系进行计划、组织、协调和调控等方面的行政管理活动。《土地管理学》朱道林，中国农业大学出版社，2007.国家在一定的环境条件下，综合运用行政、经济、法律、技术方法，为提高土地利用生态、经济、社会效益，维护在社会中占统治地位的土地所有制，调整土地关系，监督土地利用，而进行的计划、组织、控制等综合性活动。《土地管理学总论》陆红生，中国农业出版社，2002.一种更通俗的定义：对土地的开发过程进行管制、利用，并保护土地。政府从土地的出售、出租中获取一定比例的财政收入，解决有关土地所有权与土地利用方面的冲突。土地管理系统联合国经济委员会：这个系统管理土地资源，确保可持续发展，并且与法律、经济、技术紧密地联系在一起。土地管理系统是为了实现国家土地政策目标，记录、处理包括土地所有权或使用权、土地价值、土地利用状况等主要信息，其主要构成有土地注册、地籍调查与地籍测量、有关财政与法律的多用途的地籍制度以及土地信息系统。土地管理系统的核心有土地登记、地籍调查与地籍测量。吴艳,薛涛,刘伯恩.新环境下土地管理系统的改革方向[J].资源产业经济.2006:22-26.联合国欧洲经济委员会(UN—ECE，1996)在“土地管理指南”中将土地管理系统定义为“在实施土地管理政策时，确定、记录和发布有关土地权、土地价值和土地利用的信息的过程。”DanielSteudler，AbbasRajabifar.土地管理系统评估[J].国土资源情报.2004(5):36-39.土地管理系统自上而下分为中央级、省(区)级、市(地)级、县(市)级等4个层级，呈塔形结构。每一层级的土地管理系统一般由行政子系统、技术支撑子系统和基础业务子系统三部分构成，从公共行政学角度这3个子系统也可分别称为公共行政子系统、公共服务子系统和公共产品子系统。程烨.基于公共行政学的土地管理系统评价[J].资源·产业.2003,5(2):30-32.二、土地管理的发展过程、现状情况国内原始社会：不存在国家,士卒部落有一些土地管理措施，但并不属于行政管理。奴隶社会：到西周时，明确规定土地由周天子所有“普天之下莫非王土；率土之滨莫非王臣”。封建社会，封建社会的土地所有制主要有两种形式，封建地主土地所有制及封建国家土地所有制。近代我国土地制度：封建地主土地所有制建国后封建社会秦汉时期土地私有化：“使黔首自实田”，即要求百姓向政府报告自己占有的土地数量，从而从法律上承认了土地私有权，并允许土地买卖。三国时期“屯田制”：开始主要由征伐西域和匈奴的军士来进行，目的是解决军粮的远途运输问题。到曹魏时期形成了一整套管理体系的管理机构，规定了基层组织、劳力编制及屯租的缴纳办法。西晋“占田制”：准许百姓依其耕作能力，多占土地而少课其稅，以求恢复农业，但规定了最高占田数及应课税的面积。对官吏按官品高低规定其占田数和荫课数，以控制豪强广占土地，具有限田意义。比较开明的政策，可惜只推行了20多年。北魏隋唐“均田制”：共280年，其土地分配方式为百姓受田和官吏受田，百姓受田主要是按劳力强弱将土地分给农民耕种，并在老、死时由政府收回改授他人；官吏受田，是按官职将田地的收入作为官吏俸禄的一部分，离职要还地，交与新上任者。宋清的封建地主土地私有制：两税法、方田均税法、经界法、鱼鳞图册建国后我国土地制度1949-1953农民土地所有制；1953-1957农民集体所有制；1962-1978建立了“三级所有，队为基础”的土地制度；1978-1986：社会主义公有制即农村土地的集体所有制和城镇土地的全民所有制；1986年以来：引进社会主义市场机制；1990《城镇国有土地使用权有偿出让暂行条例》；1997修订《刑法》,增设了非法转让、倒卖土地使用权罪等条款；1998年“国家实行用途管制制度”“五级土地管理体制”；2001年控制用地总量、严格有偿使用制度、大力开展市场化运作、加强市场、价格和审批等行政管理作出新规范；2002《农村土地承包法》《招招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》《协议出让国有土地使用权的规定》；2006《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》提出建立工业用地出让最低价标准统一公布制度。土地管理体制奴隶社会：如周王朝设六官，天官、地官、春官、夏官、秋官、冬官，由地官司徒负责均分土地，区分各地产物，划分土地等级及制定赋税征收办法。封建社会：中央机构（以唐朝为例），唐在中央设尚书省，尚书省中设六部，其中户部掌管全国土地、户籍、赋税、财政收支等事务。地方机构，历代地方行政机构一般设两级到三级，最多四级。各朝在县一下均设有基层组织，户籍和地籍的基础资料由基层组织提供。民国时期：中央，南京政府设地政署，内设地籍、地价、地权三处。地籍处负责土地测量、土地登记、土地图册保管、土地调查、公有土地清理及土地重划等事项；地价处负责规定地价、地价申报、土地改良物估价、地价等级标准的拟定及地价册编订等事项；地权处负责地权调整规划、地权诉愿处理、土地征收、土地使用管制、土地金融指导等事项。国外产权文化产权制度继承制度产权文化西方人尊重既定产权，国家也从不随便重新分配土地。美国南北战争以南方战败而告终，然而战败的南方种植园主只是被迫解放奴隶并没有人占有或者重新分配他们的土地财产。中国读者非常熟悉的《飘》中的女主角斯嘉丽，在战争结束后回到战败的老家，发现那里的种植园还是她的。产权制度欧洲历史上的战争都是王权战争为主。历次王权战争以后，欧洲国家土地的终极产权仍然属于封建领主，国王只取得税收和贡赋，无权剥夺或重新分配封建领主的土地。而我国历朝历代的战争，终极意义上都是土地战争，战争的结果就是重新分配土地。继承制度假设一个中国地主拥有一千亩土地和五个儿子，他去世后肯定把土地分成五份，每个儿子二百亩，原来一千亩的产权不复存在。如果一个欧洲庄园主拥有一千亩土地和五个儿子，他去世后会把几乎所有的土地都留给长子，庄园不会因此而缩小——在欧洲封建法中，长子继承制一经确立，其它儿子或者服役于另一领主，充当骑士附庸，或者领受教会职务，或者依靠恩赐的小块土地和几个从事耕作的农奴勉强维持生活。所以无论战争年代还是和平年代，欧洲的产权都相对稳定而中国的产权却不断重新分割。三、土地管理系统的发展历程、现状研究状况土地管理系统动态变化1.封建制度社会，农业是主要的生产活动。在这种关系中，地籍制度是记录土地归谁所有或使用，同时为国家的财政服务。2.工业革命时期，在此阶段，土地开始成为商品，一种有价值、有价格的商品，同时土地成为一种资本，在这种环境下，土地市场产生。地籍系统除了具有第一阶段的功能之外，它还支持土地市场的交易活动。3.二战后，整个世界意识到土地是一种经济资源，具有稀缺性，其不足以满足世界上人口不断增长的需要，因此需要进行有计划地利用土地资源。4.20世纪80年代，环境恶化、可持续发展以及社会平等等问题成为整个社会关注的焦点。国家除了要有计划地利用土地资源外，还要充分考虑这些公共利益。进行土地管理时需要考虑得更多、更复杂、更全面。国外西方发达国家，本身具有好的管理基础，他们在土地管理系统再建的过程中走在了世界的前头，其土地管理系统有效地支持了可持续发展以及环境保护等两大问题；中欧国家，正处于对土地管理系统的再建过程中，其加入欧盟的必要条件之一就是要建立自由市场经济，而自由市场的核心就是土地私有化和有效的土地市场。中欧国家为了进入欧盟必须先对国内的土地管理系统进行改革，才能逐渐达到欧盟对其提出的要求；拉丁美洲国家和非洲国家，再建过程中存在相当大的困难。这些国家政治不稳定、经济落后、资金有限、缺少培训、技术落后且不连续、难以留住技术人员或受过培训的人员。在土地管理系统的建设过程中遇到了相当多的困难，特别是技术方面相当落后，从手工操纵直接过渡到现在的数字技术GPS、GIS、网络技术的应用，将经历较大的困难与挑战。国内建国初期，由于社会制度的原因以及特殊的历史阶段，土地被认为是无价的。国家是土地的所有者，国家对非农业用地的无偿划拨与农民对土地粗放经营，造成土地资源巨大的浪费与破坏；随着人口剧增，人们意识到土地资源是一种稀缺资源，开始保护农用地并实行土地使用收费制度；20世纪70年代末，农村实行家庭联产承包责任制，城市国有土地逐步纳入市场；1985年成立国家土地管理局及下属机构，改变了过去许多部门参与管理而出现的混乱局面。1998年，成立了国土资源部，实行相对集中的自然资源管理体制，初步建立了较为完善的土地管理体制。我国土地管理系统应采取的一些措施目前，许多西方发达国家正在经历从第三阶段到第四阶段的过渡期，而许多发展中国家正在经历各种阶段。健全监督机制，做到有法必依，执法必严；学习并借鉴国外先进经验；改革并优化国内土地市场；提高农民文化水平，重要的是让农民认识土地的经济价值、生态价值以及景观功能。四、土地管理系统的分类土地管理系统，对土地管理的系统性理解。理论研究方面的问题土地管理立法及制定政策方面的问题土地管理实施及执法方面的问题土地管理技术方面的问题土地管理系统各要素之间信息传递方面的问题(1)理论研究方面的问题土地管理理论研究的参与者为理论研究者，可分为土地管理基础理论研究者和应用研究者。有高校和科研院所的教师、科研人员。理论研究者的工作包括分析土地管理系统的外部环境、内部结构以及研究获取相关信息的技术手段。在理论研究方面的主要问题有：对社会政治、经济、文化等土地管理系统外部环境的分析不准确和精确；对土地管理系统各组成部分的功能以及各部分之间的相互作用的分析不准确和精确；获取相关信息的技术手段的精度不够。(2)土地管理立法及制定政策方面的问题土地管理立法及政策制定的参与者主要为政府。相关的国家机构有全国人民代表大会及其常务委员会、国务院及相关部委、省人民代表大会及其常委会、省人民政府等，其工作主要有制定土地管理相关法律法规以及技术规程和标准。在宪法中规定了我国基本的土地制度。土地管理立法及政策制定主要是在宪法规定的基本的土地制度的基础对土地管理系统的参与者职权和义务作出规定以及规定其运行规则，并赋予一些理论研究成果以法律效力。在此的问题主要有对参与者的职权和义务、土地管理系统的运行规则规定不合理。(3)土地管理实施及执法方面的问题土地管理实施及执法的参与者主要为基层政府机关，有市、县政府及国土局和乡政府及国土所等。他们的工作是以相关法律法规、技术规程标准等为依据，应用行政、法律、经济、技术手段管理土地与人以