我国农业财政与金融政策

我国农业财政与金融政策一、我国农业财政政策的回顾与发展“三农”问题始终是关系我国改革开放和社会主义现代化建设全局的重大问题。改革开放三十年来，我国农村改革发展取得了举世公认的巨大成就，农业和农村面貌发生了历史性深刻变化，农村生产力不断解放和发展，农村经济社会呈现出蓬勃发展的新局面。农业财政政策是国家财政政策的重要组成部分，也是促进“三农”发展的重要财力保障和物质基础。在农村改革开放三十周年之际，认真回顾总结农业财政政策的发展历程与经验，从全局和战略的高度，进一步提出未来中长期农业财政政策的原则思路和取向，具有十分重要的现实意义。(一)农业财政政策的历史回顾农业财政政策是国家财政通过分配和再分配手段促进解决“三农”问题一系列政策的总和。农业财政政策的制定实施受社会经济发展阶段、政治经济制度、国家财力状况和不同时期农业农村发展目标任务的影响，带有鲜明的时代特征。1、改革初期的农业财政政策(1978—1993)1978年，中国的改革首先从农业农村拉开了序幕，实行了家庭联产承包责任制度。同时，针对农业发展严重滞后的现实状况，国家的农业资金分配政策及财政支农政策相应进行了重大调整，国民收入分配中不利于农业的发展有所改观。可以说，十一届三中全会开始到上世纪九十年代初，随着市场化改革的不断推进和经济的不断发展，政府逐步加强对农业的支持与保护，国家与农民的“取”、“予”分配差额大大缩小，体现了新的财政政策目标取向。首先，为了改变工农业交换不平等的状况，增加农民收入，国家大幅度地提高了农产品收购价格。1979年国家较大幅度地提高了18种主要农副产品的收购价格，提价幅度为21％，1980年再次提价7.1％，以后国家还多次调整了农产品收购价格。而且从1985年开始逐步推行了双轨制的农产品价格体系，农村多种经营产品的价格基本放开，随行就市；粮食、油料的合同定购数量有所减少，市场议购的数量逐渐扩大。农产品价格的部分放开或全部放开，实际上是提高了农产品的价格水平。据统计，1993与1978年相比，农产品收购价格总指数上升了214.7％，年递增幅度为8.19％，相当于1953—1978年农产品收购价格平均增幅的3.17倍。显然，农民出售的农产品因价格上升而增加的收入非常可观。需要说明的是，这一时期国家在对农民提高农产品收购价格的同时，而对城市居民销售的农产品价格变动较小，由此引起的价格倒挂差额由财政承担。1978—1993年仅国家承担的粮棉油价格补贴累计为2855亿元，平均每年为190.3亿元。其次，国家财政的支农政策进行了重大调整，不仅支农力度加大，而且拓展了支农范围，完善了支农手段。——支农资金规模不断扩大。改革以来，随着向企业和地方放权让利各项措的出台，财政收入占GDP的比重在长时期处于不断下降态势，由1978年的30.9％下降到1993年的14.7％。同时，财政赤字不断扩大，1993年已达199亿元，国家财政一直处于紧运行状态。但政府还是注意调整结构，集中财力，加强对农业的投入。1979—1993年，由国家财政预算直接安排用于农业的资金投入为2898.32亿元，平均每年192.22亿元，比1979年前29年的平均数44.1亿元增加了149.12亿元，增长了2.4倍。分阶段看，“六五”时期，农业财政支出总量与“五五”时期基本持平。因为工业项目财政增收效果比较明显，地方政府重视工业发展而往往忽视农业发展，农业基本建设和支援农村生产支出较少。从“七五”时期开始，国家财政用于农业基础设施投资、支援农村生产支出、农林水气等部门事业费、财政扶贫支出等大幅度增加，加上农产品价格和农业生产资料价格补贴，国家财政各方面投入农业的资金占国家财政总支出的比重稳步提高，“七五”时期达到9.38％，“八五”时期进一步提高到9.75％，均高于“六五”时期的8.69％。——开辟财政支持农业的新资金渠道。为了改变20世纪80年代中后期农业基础薄弱和农业发展后劲不足的局面，国家财政开征了耕地占用税，并以此为主要来源建立了农业发展基金，实施了大规模的以土地治理为主要内容、以增加农产品产出为目标的农业综合开发。1988—1993年中央对农业综合开发的累计投入达到78.1亿元，地方财政投入65.8亿元，改造中低产田14348万亩，开垦宜农荒地1823万亩，这对于提高农业和粮食的综合生产能力，缓解农产品供求矛盾，产生了积极作用。——实行农业生产资料补贴政策。为支持农业生产，减轻农民负担，国家对化肥、农药、农用塑料薄膜、小农具、农机、柴油以及农业用电等农业生产资料按优惠价供应，致使这些产品的生产长期处于微利、保本、或亏损状态，企业亏损由国家补贴，1978—1993年累计补贴额为607.3亿元。这些资金从形式上看是补给了企业，但实际是农民受益。——初步建立了对地方财政支农的激励和约束机制。改革开放以来，随着计划经济向市场经济改革的不断深化，我国财政体制也进行了改革和完善，由传统体制下财政高度集中统一的统收统支管理体制相继改为“分灶吃饭”、财政包干等体制。随着财政体制的改革，逐步明确了中央财政和地方财政在农业农村方面的事权划分和支出重点，在20世纪80年代初就将农业基础设施建设的小型农田水利资金包干给地方，农村教育、卫生等支出责任也主要由地方财政承担。与此同时，为了调动地方财政支农的积极性，中央财政的相关农业专款大多都要求地方进行资金配套，这对于扩大地方的农业投入，具有一定的刺激作用。——继续实行轻税政策。为了调动农民的生产积极性，在农业税征收上坚持采取“稳定负担、增产不增税”的政策，把增产的好处留给农民。1979—1982年期间还采取起征点办法；1983年后又实行对贫困山区照顾等政策；再加上其它各种灾情减免、社会减免，1978—1990年累计向农民减免税收46亿元。农业税税负进一步降低，由1978年的4.4％降为1993年的2.4％。综合分析，改革开放以来到上世纪90年代初，以家庭联产承包经营为核心的农村经营体制改革，奠定了我国农村经济发展的微观基础，推进了农村市场化进程。同时通过农产品流通体制及价格改革，加之财政支农政策的调整完善，极大地调动了广大农民群众的积极性、创造性，有力地推进了农业和农村发展，促进了农民收入提高。1993与1978年比较，农业产值增长了114％，年均递增5.3％；农民收入增长了246％，年均递增9.5％；农村恩格尔系数由67．7％下降到58.1％，下降了9.6个百分点。应该指出，这一时期财政支农政策的一个重大失误在于，农业基本建设投资长时期出现锐减，1978—1980年农业基本建设投资额分别为51．14亿元、62.41亿元、48．59亿元，而1981—1989年连续九年从绝对值到占基建总投资的比重都出现下降。“五五”时期农业基建支出238.03亿元，平均每年47.6亿元；“六五”时期下降为158.57亿元，平均每年31.7亿元；“七五”时期也仅为247.67亿元，平均每年49.5亿元。这是导致我国改革时期农业生产发展较快、而农业后劲不足和农业基础脆弱的一个重要原因。2，改革深化时期的农业财政政策(1994—2002)这一阶段是我国确立社会主义市场经济体制改革目标并付诸实施的重要历史阶段。特别是1994年我国开始实行了分税制财政体制，这既是政府间财政关系的重大改革，也是市场经济体制改革的重要内容。此外，1998年我国开始实行了积极的财政政策，探索建立公共财政框架并着力推进财政支出改革，这对于财政支农政策的完善都产生了重大影响。——财政支农资金总量的变化。鉴于过去农业基本建设投资增长较慢的问题，1994年开始增长较快，当年首次突破100亿元，达到107亿元，1994—1997年平均增长超过16％。特别是1998年实行积极财政政策以来，农业基本建设投资出现了超常规增长，1998年为460亿元，比上年增长了1.89倍，1999—2002年分别为357亿元、414亿元、480亿元和423亿元。这对于加强农业基础地位，改善农民生产生活条件发挥了积极作用。从整个财政支农资金看，“九五”时期达到5186.6亿元，比“五五”时期的614．41亿元增长了7.4倍。这既与农业基本建设投资超常规增长有关，又与预算内大幅度增加相关农业农村支出有关。从根本上说，这是财政部门贯彻中央宏观政策、重视和加强三农投入的客观结果。——财政支农资金结构的变化。主要是按照市场经济发展要求和公共财政原则，进一步加强了对农业农村基础设施建设、农业科技进步、农业抗灾救灾、农村扶贫开发和生态建设等的支持。特别是1998年我国实行积极的财政政策，每年发行的长期建设国债将支持三农作为一个重要方面，从而进一步改善和优化了政府财政的支农结构。1988—2002年我国累计发行长期建设国债6600亿元，主要用于关系国家全局性、战略性的重要基础设施建设和产业，其中累计安排了国债投资1860亿元，占国债资金总量的28％，用于改善农村生产生活条件，如节水灌溉、人畜用水、乡村道路、农村沼气、农村水电、草场围栏等(一般被称为农村“六小工程”)。此外，长期建设国债对西部开发、教育、卫生、生态等方面的投入，也有一定比重直接或间接用于“三农”方面。上述资金投向的调整，非常有利于农村社会经济的协调发展，也有利于农业发展后劲的增强。——财政支农机制和方式的变化。过去长期以来，整个财政预算管理重收入、轻支出、管理粗化和弱化，资金损失浪费严重。财政支农资金管理也存在不少漏洞。自从20世纪90年代中期开始，我国支农资金管理出现了积极变化，在财政扶贫领域和农业综合领域，引入了世界银行的项目管理办法，如报账制、项目库制、专家参与制、绩效评估制度等，效果非常明显。此外从1999年开始，我国首次开始进行部门预算改革试点，农业部被列为首批改革试点部门，然后又逐步扩展到所有部门及在全国普遍推开。部门预算通过细化预算和建立将预算外、预算内并入一本账册的综合预算，整合了政府的支农财力，也有助于提高财政支农资金使用效率。——积极支持推进农村税费改革。长期以来农民承担了大量的税费负担，特别是各种名目的非税负担种类繁多，有增无减。尽管80年代以来中央三令五申，采取了多种措施，但农民负担过重的问题并没有从根本上解决。资料表明，2000年与1990年比较，农民承担的税费总额(不含“三乱”)由469亿元增加到1359亿元，其中：农业“四税”由88亿元增加到465亿元，村级提留由216亿元增加到352亿元，乡统筹费由117亿元增加到268亿元，其它收费由48亿元增加到274亿元，农民人均承担的税费额由55.8元增加到168.4元。因此，中央决定从2000年起进行农村税费改革，实行“三取消、两调整、一改革”政策。改革率先在安徽全省试点，到2002年试点范围扩大到全国20个省，其它11个省也继续在部分县(市)试点，试点地区农业人口达6．2亿，占全国农业人口总额近四分之三，农民从改革中受到好处300亿元。为了促进和支持农村税费改革，弥补基层财政因降低农业税而减少的财政收入，中央和地方设立了转移支付，其中2000年为19.7亿元，2001年为99.35亿元，2002年为334.63亿元，从而确保了改革的顺利推进和基层的平稳运转。总体来看，随着我国市场化改革的推进和财政管理体制改革的深化，我国财政支农政策日益趋于完善，不仅资金总量和资金结构发生了积极变化，更好地满足了“三农”的资金需要，而且管理机制也在向着适应市场化和公共财政管理的要求转变。更重要的是，由于财政支农力度的加大和农村税费改革的推进，国家与农民的“取”、“予”分配关系发生了新的历史性变化。然而，从宏观视野观察，城乡二元社会经济结构及其城乡二元财税体制依然没有动摇，反而是呈扩大趋势。此外，中国的粮食产量在经历了1996—1998年连续三年的每年一万亿斤峰值之后，2000—2002却连续三年跌到每年九千亿斤左右的低谷，需要引起中央宏观决策部门和财政部门的高度重视。3，新时期的农业财政政策(2003一至今)经过建国以来特别是改革开放以来的不断发展，到新世纪初，我国人均GDP超过1000美元，开始步入工业化中期阶段，我国