第12章 公共危机管理

第十二章公共危机管理最近若干年中公共危机事件：2003年sars事件；2007年湖南雪灾；2008年512汶川大地震；09年314拉萨动乱事件；新疆715事件；针刺事件；2009年到2010年大西南持续干旱；2010年山西王家岭煤矿透水事件；波兰总统坠机事件……第一节公共危机管理概述第二节公共危机管理机制第三节中国的公共危机管理本章内容结构一、公共危机的内涵二、公共危机管理的职能与体制第一节公共危机管理概述（一）公共危机的含义与类型涵义：公共危机指突然发生的紧急事件或者非常态的社会情境，它通常具有三个共同要素：一是未曾意料而仓促爆发所造成的一种意外或非常态的社会情境；二是具有严重的危害与社会影响；三是在情况急剧转变之前，可供反应的时间有限。公共危机的四大类型：各种各样的自然灾害；因传染性和流行性疾病引发的公共卫生事件；各行各业在生产和建设过程中发生的安全生产事故；以及诸多原因导致的群体性突发事件。公共危机一般分为两类，一类是人与自然进行的冲突；另一类是人际间的冲突。类型不同，影响不同。一、公共危机的内涵（二）公共危机的性质突发性和紧急性：公共危机虽然存在着发生征兆和预警的可能，但由于真实发生的时间、地点具有一定的不可预见性，而且正因为出乎通常社会秩序或人们的心理惯性运行，形成了某种程度上的突发性。高度不确定性：突发事件发生的时间、形态、性质和发展过程无法用常规性规则进行判断，其后的衍生和可能涉及的结果也没有经验性的知识可供指导，一切似乎都瞬息万变，并且很可能产生各种连锁反应。一、公共危机的内涵（二）公共危机的性质社会影响性：公共危机对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，引起社会恐慌，破坏社会正常秩序与运转机制，其影响和涉及的主体具有社会性。决策非程序化：公共危机管理本质上说是非程序化决策。在危机状态下，正是要在有限信息、有限资源、有限时间的条件下寻找“满意”的处理方案，迅速地从正常情况转换到紧急情况的能力是公共危机管理的核心内容。一、公共危机的内涵（三）公共危机的周期1.潜伏期:多数危机都有一个从量变到质变的过程。潜伏期是导致危机发生的各种诱因逐渐积累的过程。这时，危机并没有真正发生，但却表现出一些征兆，预示着危机即将来临。2.爆发期:当危机诱因累积到一定的程度，就会导致危机的爆发。此时，组织正常运转秩序受到破坏，组织形象受损，组织的根本利益受到威胁，组织的生存与发展经受着严峻的考验，组织的管理层将经受来自各方面公众的巨大压力。一、公共危机的内涵（三）公共危机的周期3.持续期:在这一时期，组织着手对危机进行处理，包括开展危机调查、进行危机决策、控制危机危害程度与范围、实施危机沟通、开展各种恢复性工作等。4.解决期:在解决期，危机事态已经得到控制，危机爆发后所引发的各种显性化问题基本得到解决，危机风暴已经过去，组织管理层所承受的压力减弱。5.善后期:这段时期也称恢复期，是自我分析、自我检讨的疗伤止痛时期，聪明能干的决策者也睿智地利用这段时间，做好进一步的“危机处理计划”，分析问题出在什么地方，并尽可能采取补救措施。一、公共危机的内涵（一）公共危机管理的含义概念界定：公共危机管理是指行政管理主体为避免或减少公共危机所造成的损害而实施的危机预防、事件识别、紧急反应、应急决策、应急处理、评估、恢复等行为的总称，目的是提高危机发生的预见能力、危机发生后的救治能力以及事后的恢复能力。核心问题：对公共危机管理含义的理解包含了对以下几个问题的回答：一是管什么，即危机管理的内容；二是谁来管，即面对这些该管的事项需要哪些管理主体参与；三是怎么管，即主体围绕对象的管理任务和责任的具体分配。二、公共危机管理的职能与体制（二）公共危机管理职能公共危机管理职能是指为有效化解危机事件而要求危机管理主体应发挥的功能，这是对上一部分“管什么”问题的回答。公共危机管理过程表现为预防、准备、响应和恢复四个阶段，不同的阶段具有不同的危机管理职能，详见下表。二、公共危机管理的职能与体制（二）公共危机管理职能二、公共危机管理的职能与体制预防1.将公共危机管理纳入经济社会发展规划2.加强土地、建筑、工程的标准化管理3.组织实施减灾建设项目4.进行公共安全和风险评估5.监测监控风险源，排查隐患6.进行减灾防灾教育、宣传、培训准备1.发布预测预警信息2.组织演习培训3.编制应对危机的预案4.部门之间订立危机管理联动计划5.准备危机管理人员、装备、物资等响应1.启动危机管理预案和措施2.实施紧急处置和救援3.协调危机管理组织和行动4.向社会通报危机状况及政府采取的措施5.恢复关键性公共设施项目恢复1.启动恢复计划和措施2.进行重建、修建3.提供初尝、赔偿、社会救助4.进行评估、总结和审计（三）公共危机管理体制体制是指体系架构，一个相互作用、相互制约的关系模式。就公共危机管理体制而言，从静态来讲，它表现为履行以上危机管理职能而存在的组织架构，是对“谁来管”这一问题的回答；从动态来看，就是指这些机构如何在危机管理过程保持协作的关系，是对“怎么管”这一问题的回应。因此，公共危机管理体制包括了危机管理的组织结构和它们在实际管理中的运作机制。二、公共危机管理的职能与体制（三）公共危机管理体制1.公共危机管理组织结构：一般而言，一个完备的危机组织结构应由五大部分构成：指挥与协调机构、实际操作机构、信息传递机构、物资保障机构和财务管理机构。危机管理指挥与协调机构居于核心位置，负责统一指挥、统一协调各个危机管理操作机构的行动；危机管理实际操作机构是直接主体，负责应急响应的各项具体作业；信息传递机构是有关危机信息的接收、整理、传输、输出和反馈的一整套系统，负责保持危机管理机构间互动和反映危机环境的状况；其它各个部分按照职责划分履行各自的职责，并相互配合、相互支持，共同应对公共危机。如下图所示。二、公共危机管理的职能与体制（三）公共危机管理体制二、公共危机管理的职能与体制指挥与协调实际操作信息传递物资保障财务管理（三）公共危机管理体制2.公共危机管理运行机制：面对现代社会中日益复杂和频繁的公共危机，政府需要在分析公共危机的类型、分级和周期等基本特征的基础上，依托危机管理的统一指挥体制，建立政府管理的常态职能与联动协调机制。公共危机管理面对着突发性的紧急事件，需要迅速做出决策，因此，要求有统一高效的指挥体制来快速反应与调动资源，节约管理成本，提高管理效率。在统一的公共危机指挥体制中，实行首长负责制。集中统一的指挥体制，要求以一定的行政区域划为单位，凡在此地范围内发生的公共危机事件都应有当地政府统一管理。二、公共危机管理的职能与体制（三）公共危机管理体制无论是国家层面还是地方政府层面、城市政府层面都成立了危机管理的组织机构，协助行政首长来管理危机事务。危机是一个瞬间、突然、意外爆发的一个偶然事件，但是危机管理却应成为政府管理的一个常态事项，常态职能，对于公共危机的管理，需要构建现代的成熟的危机管理体系。王家岭水窑透水征兆汶川地震实有人祸死亡建筑物抗震标准（日本地震）（三）公共危机管理体制危机管理的联动协调体制是指在危机管理过程中有效地组织政府内部各部门之间，政府与社会组织之间的沟通与互补，通过良好的沟通与有效的信息交流，整合资源，共同行动，协调处理危机的规律性运作模式。与社会合作：警力有限，民力无穷政府内部合作：中国（行政首长命令进行无偿的综合调派）发达国家（地方政府公共管理领域合作主要以合同为基础）危机管理的联动协调体制包括组织体系、应急法制、资源保障、信息沟通等方面构成。二、公共危机管理的职能与体制第二节公共危机管理机制一、公共危机预警机制二、公共危机决策机制三、公共危机管理的保障机制四、公共危机新闻发布机制五、公共危机的善后处理机制。第二节公共危机管理机制公共危机管理机制是一系列机构和职能运行的路径与程序，是对公共危机进行预警和监测、面对危机进行决策和有效的资源配置、危机发生后进行善后处理与评估的动态管理。公共危机管理机制公共危机预警，是指公共管理主体根据有关危机现象过去和现在的数据、情报和资料，运用逻辑推理和科学预测的方法、技术，对某些危机现象出现的约束条件、未来发展趋势和演变规律等做出估计与推断，并发出确切的警示信号或信息，使公共部门和公众提前了解危机发展的状态，以便及时采取应对策略，防止或消除不利后果的一系列活动。公共危机预警机制的功能主要包括：信息收集与分析、危机预报、危机监测、信息发布和信息沟通。一、公共危机预警机制完善的公共危机预警机制的构成系统包括以下几个部分：1.第一，公共危机预警的监测系统。主要目的是及时发现危机征兆，准确把握危机诱因、未来发展趋势和演变规律。2.其次，公共危机预警的咨询系统。主要承担功能是定期信息沟通，提供与危机有关的研究报告，提出危机处置的建议意见。3.第三，公共危机预警的组织网络。其一，专门的机构和工作人员，长期从事危机预警的分析、研究与及时报告工作；其二，规范化、制度化的监测、防范体系；第三，畅通准确的信息沟通与处理渠道。4.第四，完善的法规体系，主要包括：一是制定出相关的制度与法规，规定预警机构从有关部门获取信息的权利，相关部门也有向预警机构提供真实信息的义务；二是公共危机预警的法规制度要体现出激励奖惩作用。一、公共危机预警机制（一）公共危机管理决策的特点公共危机管理面临着事态的严峻性、时间的紧迫性、信息的不充分性和可用资源的有限性，这决定了公共危机管理决策在本质上是非程序化决策。1.公共危机管理决策时要在有限的信息、资源和时间条件下寻求满意的处理方案。2.危机状态下的决策，其利益群体和公众的参与将非常有限，媒体也主要是协助政府进行社会动员；同时，在危机决策中，为决策者提供咨询的专家数量不多，但他们的作用更为突出。3.危机状态下，政策的合法化主要是通过已有法律事先授权，即通过事先制定的法律明确规定在危机状态下决策机关及其首脑的决策权限。二、公共危机管理的决策机制（二）公共危机决策的主体公共危机决策的主体是指为避免和应对公共危机而履行决策职责、参与决策过程的特定个人和组织机构。公共危机决策机制中的决策主体包括三个方面或说三个系统：一是依法拥有做出最终决定的权力的中枢决策系统；二是辅助中枢决策系统的决策参谋咨询系统；三是为促进中枢决断系统和参谋咨询系统有效运转、获取决策所需各种资源的协调系统。在有些国家，后两者是合二为一的。二、公共危机管理的决策机制（三）公共危机决策制度规范公共危机决策行为的法律制度涉及以下内容：1.一是就防范或处理特定的危机而言，谁是决策主体，最终做出决定的是哪个层次的个人和机构、什么范围的人员，是特定决策机关的首脑还是核心群体；2.二是决策主体的决策权限；3.三是危机决策的程序；4.四是最终决策采用的方式，包括决策表决方式等。二、公共危机管理的决策机制行政管理应对危机的能力，不仅取决于所掌握资源的数量与质量，更在于其资源配置的效率。因而，如何使各种资源得到有效配置就成为危机管理的重要内容。这主要包括以下三个方面：（一）公共危机管理资源的整合机制资源整合重在组织保障，即确保组织内信息通道畅通、信息能得到及时反馈、各部门及人员责权清晰、有专门的危机反应机构和专门授权，一旦发生任何危机先兆均能得到及时的关注和妥善的处理。信息资源作为一种重要的战略资源，结合电子政务建设，应建立公共危机管理的信息系统，形成全国统一的公共危机管理信息平台和信息共享机制，这对于及时、快速、高效地应对各种公共危机具有重要意义。三、公共危机管理的保障机制（二）公共财政预算与支付制度一方面，要在健全公共危机管理机构体系和对相关职能部门进行整合与机构调整的基础上，把公共危机管理所需要的经费纳入公共财政预算体系之中；另一方面，建立公共危机风险防范基金，基金来源可以多元化，主要是公共财政，其次是社会各界及国际社会的援助。（三）公共危机管理的监督与审计就当代公共危机管理的国际经验看，解决浪费、挪用、滥用乃至盗用和贪污各种公共危机管理资源问题的主要途径包括：内部控制、第三方评估、社会和舆论