城乡统筹发展与基本公共服务均等化比较

城乡统筹发展与基本公共服务均等化比较——杭甬徽三地地方政府管理创新专题调研报告邱霈恩摘要经济的发展必须兼顾经济社会平衡协调。城乡统筹发展与基本公共服务均等化是我国当前最普遍、最核心的社会转型实践，是我国经济社会发展相互对接协调的关键地带，是以城市为中心的各级地方政府管理创新和政策实践的重点、焦点。如何将城乡统筹发展与基本公共服务均等化更好地结合起来、确保有机一体地实施是我国当前亟需探讨解决的重大公共管理问题。关键词城乡统筹发展基本公共服务均等化城乡二元结构城乡统筹发展与基本公共服务均等化是一对高度相关、同体双层的重大政策范畴，是能够真正有效突破城乡二元结构的根本举措，是克服城乡发展不平衡、城乡阶层不平等的最佳解决方案。两者提出的时间有先后，表现的形式各有侧重，但内容的实质和机制却是天然内通一体、必须同步并施的;后者的提出是对前者的重大改进、充实和完善，使前者变得更为具体而实质。然而，两者在政策实践中却不一定能天然衔接，即使有时在行动过程中从相互重合的内容上为方便和节约而自然衔接起来并可能还做得很不错，但也不一定就能从政策机制上公开明确地对接起来，变成一对紧密无间、联体并步的同体政策。之所以这样，原因很多，最主要是城乡统筹发展与基本公共服务均等化还处在探索阶段，对此认识不足，联合不够。在“十一五”之前，城乡统筹发展与基本公共服务均等化有前者，无后者;前者只侧重于发展布局和基础设施建设的城乡一体化价值取向与政策掌握，关切有限，且不一定能够落实，常会为更能创造表面政绩的城市化一极让路。“十一五”以来，开始逐渐推进基本公共服务均等化，其中要点之一就是城乡基本公共服务均等化，旨在推动并实现公民基本权利的城乡一致与公平，深入到环境整治与生存条件、基础设施与发展条件、生活方式与生活条件、素质提高与教育条件、就业创业与经济条件、医疗社保和文化与公共财政条件等诸多民生层面的城乡一体化协同联动与改善增进;显然，从民生幸福的角度来看，基本公共服务均等化在领域上同城乡统筹发展对接起来了，在内容上实质性扩大和充实了城乡统筹发展，在操作上有效推进了城乡统筹发展的切实性、深入性和非泡沫性。基于此，可知这两者本应是相辅相成、内在一体的，决策者亟需深切理解把握并付诸实施，以便更加综合、节约而高效地落实和推进这两项政策。“十二五”规划进一步强调和凸显了城乡统筹发展与基本公共服务均等化这一战略主题和重大现实任务。事实上，这并不只是国家的重大战略规划，更是全国各地每个城市、每级政府都面临着、且须做好的头等大事;它不仅最广泛地关系着能否切实落实科学发展观，而且最现实地关系着每个地区的经济社会发展能否迈步、迈什么步和会产生什么结果。我们的发展已经到了必须兼顾经济社会平衡协调发展的时候了;而城乡统筹发展与基本公共服务均等化恰恰是我国当前最普遍、最实质的社会转型实践所在，是我国经济社会发展相互对接协调的关键地带，是以城市为中心的各级地方政府管理创新和政策实践的重点、焦点所在。因此，如何将城乡统筹发展与基本公共服务均等化更好地对应结合起来、确保有机一体地实施，就成为我国当前亟需探讨解决的重大公共管理问题。为解决好这个问题，全国不少地区，如北京、上海、广州、深圳、杭州、成都等，都立足各自特有的前提基础和环境条件，大胆探索，先试先行。各地虽做法不同，但各具特色，且都取得了良好效果，积累了重要经验，形成了初步模式，可谓是殊途同归。不过，在具体理解、落实和推进城乡统筹发展与基本公共服务均等化时，全国各地还是存在较大差异，这些不同做法都需要深入总结和探讨，也很值得相互比照、参考、启发，以期找到更合适的模式，尽量低成本、高效益地实现政策目标，少付出代价、少走弯路。笔者考察的区域以杭州地区为中心，宁波和安徽黄山地区也有涉及，三地除自然和人文条件略有差异外，其他条件与全国其他地区大体一样，不像北京、上海等城市有着无可比拟的独特条件。因此，杭甬徽地区城乡统筹发展与基本公共服务均等化的探索应是一种在非特定条件下可能有特定参考价值的重要实践，笔者就此特别进行一次相应的考察调研和比较探析。注重城乡一体化改善民生的杭州模式杭州早在20世纪90年代末期就开始重视城乡协调发展的问题，并一直坚持到今天，不仅极大地促进了城乡经济社会高度发展和繁荣，而且还极大改善了全体城乡居民生活，使杭州市及所辖地区“人间天堂”的称谓开始变得名副其实，形成了一个卓有成效的城乡统筹发展模式。杭州这十几年的历程大体可分为两个阶段：第一是2010年之前的基础阶段，主要是集中力量推进和完成杭州市主城区和直辖乡村的一体化建设和发展任务，确保把有限资源充分利用以造福城乡民生。第二是2010年以后的拓展阶段，主要是把城乡统筹发展和基本公共服务均等化从杭州市区推进到下辖的各市县，把整个杭州地区都纳入城乡一体化建设和发展，把本地区全体居民纳入基本公共服务均等化范围，促进城乡民生全面改善，促进城乡经济社会全面协调发展。杭州的这两个阶段没有本质上的差异，只有细节的不同;政策的内容、过程和成效仍然是完整的“一条龙”，即注重以可持续发展和民生幸福为导向，着眼于率先突破并从根本上解决城乡二元结构的老大难问题，以综合处理好城乡协调、城乡公平等关系为主轴，以城乡一体化的政策把握、设计和执行为手段，逐步推进城乡统筹发展和基本公共服务均等化。杭州的城市经济很早就在全国名列前茅，其农村经济也同样是很早就领先发展。大片郊区农村在20世纪90年代就开始因城市的拓展而被囫囵吞下或者严重挤压。囫囵吞下的不太好消化，成了城中村;被挤压的不太好管理，成了问题村。对此，杭州市坚持从发展全局来考虑，探索解决这个绕不过去的农村问题：强调以城市带动农村，巧妙开发农村，加快农村改造和发展的步伐，促使城乡以各自特色和互补优势，良好互促机制为核心，发挥各自发展优势和整体发展优势，把乡村也变成同主城区一样的经济发展平台，加快造就比城市经济更具增长力和吸引力的农村经济，造福城乡全体居民。一方面，杭州市采取因势利导、保城乡双赢的政策，借力城市因素，开发城乡互需，增进城乡互补，发展乡村特色产业，盘活乡村有限资源，放手繁荣农村经济。譬如，梅坞村发展以茶叶产业为主、以其他传统农业为辅的城中村经济，农民就业丝毫不成问题，生活富足自在、乐在其中。于是，农村经济在依然是“姓农”的情况下变得富有城市特征和空前殷实繁荣，与城市经济互补互济、相得益彰;农村逐渐变成富比城市的另一片高效经济乐园;农民开始变得富比市民，倍感富足和满足，觉得农村比城市更有利于他们的生存和发展。另一方面，杭州还注意以城市审美标准和生活标准来着手城乡环境建设一体化，重点是推进农村的洁化、美化、亮化、硬化、绿化，并逐渐推进城乡生活观念、生活方式和文化平台一体化。为此，从2006年开始，杭州加大财政投入，启动了一场大规模的农村改造工程，包括农村生活污水处理工程、饮用水工程、赤膊墙改造工程、村路改造工程、文化休闲设施工程、庭院改造工程、住房改造工程等等，到2011年已基本结束。这些政策举措极大改善了城中村、城边村的基础设施、生活环境和经济活动条件，也带动偏远农村进行实质性的环境改造与升级。这使整个杭州农村环境不仅与城市基本对接，而且还比城市更为生态宜居，基本解决城乡共享基本公共服务的条件问题。这样，杭州的城乡面貌焕然一新，2009年成为全国环保模范城市。在直接关乎民生的基本公共服务方面，杭州市做得很早、很得力、也很有成效。杭州1998年就已开始考虑农民的社保问题。十余年来，杭州一直着力于统筹城乡社保工作，到2008年就突破了城乡户籍限制，在医保、低保、养老、就业等各个民生方面基本消除了城乡障碍，达到了城乡一致和公平。譬如，除就业补贴外的就业机会和培训机会已不存在城乡差异乃至区域限制;同全体城乡居民一样，职工与农民的养老保障都是按相同的六个社保标准平等选择、同等享有;另外，全市社保水平高，但社保收费低，全国只有深圳比杭州收费更低一些;对于弱势群体和灵活就业人员不分城乡，统一实行社保补贴每年3500元;对孤寡老人、困难家庭、救助对象实行社保减免，多是个人缴5%、政府负担其余的15%。对于城乡困难户，杭州市主要采取大规模照顾、帮扶的办法来解决问题，具体有五个重要举措：一是改革城乡户籍制度，市区人口完全可以自由迁移。2002年就由市公安局统一接管了农村户口并网络化，方便进行网上迁移户籍;本市农民在市区只要购房或有房，即可迁入户口。二从2007年起市政府拿出公共财政资金，对年人均收入在2500元以下的家庭进行救助、补贴等，并给予就业帮助。三是在市总工会设立“春风办”，筹措资金，带领各部门开展帮扶活动，先是覆盖城市低保人员，后来就逐渐延伸到了农村。四是动员市直机关副处以上干部与一个贫困户结对子，做一对一的直接帮扶，个人出钱、单位出物，并且积极帮助他们接受就业培训、找就业门道。五是把高山上的困难农民搬迁到平地农村，给地、给房或者给购房补助。随着公共管理向公共服务的转变，杭州市直接涉及民生的公共服务已经延伸到了广大乡村，到2010年底已有2000多个行政村建立了直接方便村民的公共服务中心，目前在若干服务中心共设立了80多个席次的12333咨询服务项目，直接为村民提供各种咨询服务以及投诉服务，极大改变了城乡服务资源严重不均的状况。经过长时间的努力，杭州市城乡一体化发展取得了非常大的进展和十分显著的成果，杭州市居民也普遍充分地享受到了远高于全国平均水平的改革发展成果。一方面，杭州市的人均GDP在2009年便超过了5万美元，实现了经济高速增长的同时确保了社会稳定和谐、环境生态优良;另一方面，杭州市的农村居民早已不羡慕、不想做城市居民了，因为乡村已经成为更理想的生产场所和生活环境，不仅有包括稳定、高额的农村分红和低成本坐家经营在内可观的收入，而且在信息、医疗、社保、教育、交通等一切条件上跟城里完全一样，基本没有遗留城乡二元结构造成的鸿沟。这样的发展体现出不再以牺牲农村发展来谋求城市一端发展、确保城乡发展高度协调平衡和一体化的科学内涵，形成了可保持长期持续高速增长的内在机制和无限活力。可以说，重视并做好城乡一体化发展，切实解决城乡二元结构问题，正是抓住了严重困扰和制约经济社会协调发展全局的关键。及早从这里入手，就能提前解决拖累整体发展全局的老大难问题;不断推进城乡一体化，就能使整体协调发展不断得到完善和突破。2010年初，杭州市新一届领导班子上任后，更加重视城乡统筹发展与基本公共服务均等化这项工作，不仅把它作为重点纳入本市“十二五”规划，而且特别设立专门机构，以更大的魄力、投入和组织力，在更大范围、以更大力度把这项工作推向更深层次。以新的城乡一体化举措，把下属各市县充分调动起来，全面推进和深化整个杭州地区城乡统筹发展和基本公共服务均等化进程，以期为新一轮的城乡协调发展和城乡公平正义努力。其思路和举措很系统，简括起来主要有以下十个方面：一、实行非摊大饼式的新型城市化模式。主城区和县城按中等城市来发展，中心镇按小城市来发展，中心村实行特色化发展。二、实行城乡区域统筹，确保既有城乡、又有区域，更加全面综合，更便于统筹运作。三、实行专职主抓和全体参与。首先在市里成立“城乡区域发展统筹委员会”，有62个部门参与，设立7个重点工作领导小组;下设统筹办，放在原农村办。其次在下辖的区、县、市也分别成立“城乡区域发展统筹委员会”及其办事机构“统筹办”。这使城乡一体化工作全面展开和提速。四、以新型城市化为主政策，形成一系列推进城乡区域统筹发展的实施意见。目前杭州市已制定了41个具体实施意见，各区县也形成了一套既有共性、也略有变化的政策体系。五、市里各街道与有关乡镇结对子，每年拿出50万元来支持其发展;市辖区与有关县市结对子，每年拿出5000万元来支持其发展;市财政每年拿出12亿元支持五县市城乡区域一体化发展，主要用于建设27个中心镇、200个中心村、250个美丽乡村精品村，推进农村的宜居宜游宜文宜业，到2011年底已基本完工。六、着手推进农村环境连片综合整治。2010年特别开列1200万专项资金，对81个行政村进行环境整治。为推进农村环境整治，由市财政每年给建成社区的农村提