多中心理论视角下重大突发性公共事件治理网络框架研究(1)

1多中心理论视角下重大突发性公共事件治理网络框架研究*丁颖1，王妍2（南京工业大学法律与行政学院，江苏南京，210009）摘要：对于多中心治理理论的深度挖掘和实践层面上的适度应用，可以为公共治理寻求新的出路，为危机应对提供新的范式。本文主要从多中心治理理论的视角，对传统危机管理理论进行反思，并提出了重大突发性公共事件网络治理的结构框架，拟建了时序分析下以专业机构为中介的双轴机制，强调了政府、公众、社区、媒体、非政府组织、企业等多元主体的交流、互动与渗透。关键词：突发性公共事件；多中心治理；治理网络【中图分类号】D035【文献标识码】A【文章编号】我国正处于深刻变革的历史时期，虽然经济迅速发展，人民生活日益富裕，社会面临前所未有的机遇。但是，在机遇降临的同时，问题与挑战也由此诞生。自然环境渐趋恶化、分配结构与利益格局矛盾凸显、突发性公共事件也随之频发不断……应该说，新世纪以来，自然灾害、安全事故、公共卫生事件等突发事件的接连发生给社会和公众造成了不同程度的伤害。尤其是重大突发性公共事件的危害性已经越来越受到人们的广泛关注。首先，重大突发性公共事件会造成严重的人员伤亡。仅矿难一项而言，就已经给我们的人民与国家造成了巨大的损失。据中国经济时报不完全统计，1999年至2009年的11年间，我国矿难伤亡人数高达54160人（数据来源：《中国经济时报》2009年2月24日），远远超过业外人士的想象。其次，重大突发性公共事件会带来巨大的社会损耗。如2008年初的雪灾就给我们带来了重创：交通*【收稿日期】2010-10-31【作者简介】1丁颖（1986－），女，江苏无锡人，南京工业大学法律与行政学院硕士研究生，研究方向：公共安全与应急管理，通讯地址：无锡市南长区茂业豪园1#1702室，邮编：214000，Tel:[phone],E-mail:[e-mail]；2王妍（1969－），女，江苏镇江人，南京工业大学法律与行政学院副教授，法学硕士，研究方向：公共安全与应急管理。【基金项目】国家社会科学基金重大项目（08&ZD010）2受阻，农作物受难，倒塌房屋48.5万件，因灾直接经济损失1516.5亿元。而同年的5·12特大地震也造成了我国四川、甘肃、重庆、云南、山西、贵州、湖北8省市不同程度的受灾，受损公路53295公里，农田多达10.05万公顷（数据来源：宋英华.突发事件应急管理导论[M].中国经济出版社2009:5）……第三，重大突发性公共事件会形成极度的人群恐慌。遇难者亲属会长时间处于悲痛状态，并很难从这种状态中脱离出来，在日常活动中，容易处于一种似梦非梦的游离状态，从而影响做事的效率。对于受伤人群及其家属来说，突发事件也会使他们长时间地被恐惧包围。最后，重大突发性公共事件还会影响到社会的稳定。重大突发性公共事件多数都是负面事件，极易将平时隐藏在社会深处的各种危机与问题激发出来。这个时候，若政府处理失当，就很有可能引起社会的广泛不满，引发更大的社会危机。一、从“管理”走向“治理”——重大突发性公共事件的应对之策1、“管理”的片面性自非典事件以来，我国已经逐步地构筑起了公共危机应急管理的组织体系，并在实践中不断地应用与完善，形成了中国特色的管理思路与管理对策。这样的管理给突发事件的应对提供了行之有效的路径选择。不管是雪灾、地震这样的自然灾害，还是矿难这样的安全事故；不管是甲流、集体中毒这样的公共卫生事件，还是藏独势力肆虐这样的社会危机，以政府为主导的危机应对机制已经起到了不可磨灭的作用。但是这种传统式“官僚制”理念下的政府管理体系其片面性却是突出的。从主体上来说，组织体系只包括政府及公共部门，并没有把公众、社区、媒体、非政府组织、企业各利益相关方纳入进来，有可能造成政府应对的失灵；从过程上来说，也没有实现减除、准备、应对、恢复四个阶段完整意义上的循环往复，而只是相对独立的应对环节，缺乏全局性与长远性；从机构上来说，也是应急管理的临时性组织居多，常设机构过少，没有形成对危机进行全程控制的常态管理机制。因此，我们应当寻求一条突破传统管理理念的更系统的、更广泛的合作治理之路。2、由“管理”走向“治理”在研究重大突发性公共事件应对之策的时候,我们必须从社会建构的观点出3发,在民主政治的基础上,从政府与公民社会互动的角度,来探讨危机应对的方法与途径。“管理”理念的落后催发新的“治理”思路的凝成。应当说，治理的实质在于政府面对现代社会所带来的多重困境的时候,如何进行政府的再造,如何促进政府的转型,如何建立适应社会需要的新的政府治理的典范,以促进善治、实现善政。[1]这里所要求的政府再造是全方位的再造。不仅包括政府内部行政理念、决策机制、业务流程、组织结构的再造，还包括外部政府、公众、社区、大众传媒、非政府组织以及企业多元主体的互助与合作。这就为我们明析重大突发性公共事件“管理”及“治理”思路的区别提供了依据。“治理”理念在重大突发性公共事件中的引入其优势体现在理论基础、主体构成、应对过程、交流通道及实现模式等要素上。（参见表1）多中心治理理论的应用更切合现代社会公共治理的形势与要求；多元化主体的构成也能够充分利用社会各阶层在突发事件应对中的综合力量并形成优势互补；协调统一的治理流程更能促进危机综合应对能力的提升；双向沟通的交流与监督机制也使得治理的信息渠道更为畅通，信息更为真实；网络式创新治理的合作演变模式也能够在最短的时间内发挥突发性公共事件综合应对的集体效应。应当说，由“管理”走向“治理”是必然的。我们要构筑的治理网络是一个包括政府、NGO、企业、媒体、公众及社区在内的全方位的合作网络。新形势下危机“治理”的目标是认知治理的网络化结构以实践治理的合作框架。“治理”理念不仅切合公共危机突发性、治理时效性、应对规模性等特征。而且，将重大突发公共事件的网络治理纳入到国民经济与社会规划之中,以政府为主导、以公众为中心、以公共服务为主线，真正地实现符合时代要求的危机“善治”。因此，重大突发性公共事件基础上网络式创新合作的“治理”理念是优于传统式“管理”思维的理念选择，并能够最终推动合作价值的实现。表1重大突发性公共事件背景下管理与治理的区别管理治理理论基础官僚制多中心治理主体构成单一多元应对过程各环节相对独立各环节循环统一交流通道单向双向实现模式独行合作4二、多中心治理——重大突发公共事件治理网络的理论基础多中心治理理论是在公共管理研究领域内出现的一个新的理论。以奥斯特洛姆夫妇为核心的一批研究者在研究公共治理有效途径的过程中沿用了迈克尔·博兰尼在经济领域提出的“多中心性”的概念，并由此发展为空间多元化、管理主体多元化、权力向度多元化的多中心治理理论，以应对市场或政府单中心治理的双重失灵困境。他们认为“治理如果仅仅停留在一个层次上是不能获得持续成功的”[2]。只有在权威与市场的两点之外关注公民社会这个第三点，才能实现权力的均衡化发展；只有建立起多中心决策与运行机制，才能使主体在“协作、竞争”的冲突中得到治理绩效的提升。（如图1）应该说，多中心治理所包含的合作与责任的理念，以及其所囊括的人本、开放、法治、善政理念是服务型社会及社会主义核心价值体系的应有之义，是新形势下政府赋予危机治理的时代要求。同时，空间、权力与主体的多元化也是危机治理向纵深发展的必然趋势。多中心理论在主体构成、治理理念和运作方式上都能够为突发性公共事件的治理提供借鉴。图1多中心治理理论的核心观点首先，多中心治理的主体是复合型主体。传统的“单中心”管理模式下，危机的处理完全由政府来掌控，常常会出现信息不畅、沟通不足、消极怠慢、部门间相互推诿等问题。而多中心的网络式治理就是对危机应对时政府失灵问题的最好解决途径。在危机治理的复合主体框架中的行为方不仅包括政府与企业，还可以包括非营利组织、社会公民、社区、大众传媒等等。这样，突发性公共事件的治理过程中，在政府与市场之间，社会的因素被加入进来，多中心的网络就形成了。通过复合主体的协商互动以及他们多样化意识与需求的融合，从而而已很好的实现集体智慧的火花迸发，以解决危机治理中的难题困境。其次，多中心治理的理念基础是以人为本。不难发现，在中国式危机管理的公民社会权威权威市场市场VS5发展和演变过程中，人民群众的根本利益已经越来越受到关注，涉及民生、民主的一些问题也一直都是当前的时事热点。古希腊著名思想家亚里士多德认为，那些公共性的事务虽然受之于大众，但是却很少引起人们的眼球。人们只是更多地将注意力放在那些与自身利益密切相关的东西上，而忽视公共事务与公共利益。不仅人是如此，组织也是如此。因此，多中心治理理论将有别于政府与市场的公民社会引入到治理系统中来，引导多元主体合理有效地去使用公共资源，以满足社会发展和公众的共同需求。更进一步地说，危机应对中，多中心治理把握的是人本理念，是在制定预案、实施救援、恢复重建的过程中注重“人”的本位价值，注重人心所向。我们相信，在多中心治理理论的指导下，各主体有效地表达自身的意愿，通过协商参与，并辅之以绩效考评，可以更好的达成治理的合作性共识。最后，多中心治理的运作方式是竞合方式。多中心的治理过程本身就是一个行为主体间的博弈过程。通过信息分析及能力的判断，政府、市场与公民社会之间互相竞争形成相对的作用力，并通过范式的合作最终达到利益的均沾和状态的平衡。这种平衡态势下的决策便是实现收益或效用最大化的途径。博弈论的一些理论及研究成果已经在经济领域得到了一定程度的运用，近些年也渐渐引申到公共政策的研究领域。那么在公共危机的治理中，是否也同样存在着可适用的范围及维度呢？答案是肯定的。危机的常态管理中，各治理主体就应当形成一种博弈态势，这也是相当一部分专家、学者所设想的具有相对可行性的政策方向。通过谈判、协商、合同的达成来形成危机应对的行为复合体，在目标一致的情形下形成多中心治理的最大合力。三、重大突发性公共事件网络治理的结构框架虽然在过度集权的模式下，管理的弊端是明显的。但是，当我们真正要将分权的思想应用到治理结构上的时候，尤其是要将这一理论移植到重大突发性公共事件这个不容小觑的问题上的时候，便又会发出这样的疑问——是不是分权了就合理了？是不是多元主体都参与了就能秩序井然呢？那么，这里我们就必须首先来探讨主体定位这个重要问题。1、网络治理的起点——政府角色的定位政府角色的定位是政府再造的关键所在，是多元主体网络化治理的起始点。多中心治理理论更趋向于将政府的角色定位为中介者。即制定多中心制度中的宏6观框架和参与者的行为规则，同时运用经济、法律、政策等多种手段为公共物品的提供和公共事务的处理提供依据和便利[3]。因此，多中心并不是意味着无中心，多元也并不意味着无重点。政府应当是重大突发公共事件管理的最主要角色，起关键作用。抛弃层级节制的传统集权模式，做好整体上的控制与协调，激发各方面的积极性与创造性，迈开“有限政府”的步伐，充分发挥监督者、引导者和协调者的作用。不可否认的是，政府在重大突发性公共事件的治理过程中不但承担着主要责任，同时也拥有最大的权威与最广泛的资源优势。因此，在政府角色定位的过程中我们首先应当关注政府自身的改革，也就是狭义范围上的政府再造。这样才能为角色的打造打下现实的基础。我们必须从体制、机制、法制“三制”上进行努力来切实提高重大突发性公共事件的治理能力。体制的构建要注重以人为本、分级管理、点面结合、专群合作；机制的完善要力求囊括预警机制、信息揭露机制、决策机制、社会参与机制、保障机制、监督机制、善后处理机制等多方面的内容，做到科学、高效、综合、全面；法制的健全，也应当注重完善危机法制的宪法基础、梳理现有相关法律法规之间的关系、建立完整的突发事件法律体系。另外，在组织机构上也要进行改善。诚如夏保成的观点：“政府的专职公共安全管理组织和机构是否健全，参与公共管理的部门的公共安全管理职责是否到位，是决定对各类公共安全事件管理的效率与效果的关键所在。”[4]在现代动荡的社会环境中，面对公共事务的高度复杂化和不确定性，单一的政府主体已经日益显得力不从心。因此，重大突发性公共事件的