行政计划诉讼问题

---------------------------------精选公文范文------------------------------------------精选公文范文----------------1行政计划诉讼问题内容摘要：与行政计划相关的诉讼大致可以分为计划的具体内容不服的诉讼、对计划的制定行为不服的诉讼与对计划的变动行为不服的诉讼。对公民权益不产生实际影响的行政计划不发生诉讼问题，对公民权益发生实际拘束力和直接影响的计划可能涉及诉讼问题；德国与台湾地区确立”集中事权效力”的行政计划裁决，行政计划制定行为可被起诉，大陆尚不具备此制度基础；依据信赖保护原则，计划变动行为可被起诉。关键词：行政计划诉讼实际影响信赖保护引言行政计划很早就作为一种国家管理社会的手段而存在[①]，但其存在的必要性和不可替代性是在现代法治社会中，在国家行政活动的范围和内容不断扩大化和多元化的情况下，方才日益---------------------------------精选公文范文------------------------------------------精选公文范文----------------2突现出来的。现代行政在城市建设、环境保护、交通建设、文化教育等众多领域内很大程度上已经依靠有计划地制定各种法规和规划，以实现行政的前瞻性和有序性。”基于行政计划而展开的计划行政，被称为现代行政的重要特色之一。”[②]毫无疑问，在众多的计划形式中，以城市规划为典型。城市规划所涉及的法律问题是方方面面的，尤其是有关土地利用和环境保护上。因此，所要考察的行政计划诉讼问题将主要以城市规划为背景展开。一、对行政计划具体内容不服的诉讼救济行政计划类型纷繁复杂，其具体内容也同样呈现这一特点。因此，对于行政计划具体内容不服的诉讼问题，并不能轻易地下一个简单的结论，而应加以区别处理。行政计划具体内容有无对人民发生法的拘束力，将在诉讼法上产生不同的法律效果。对相对人不直接产生法的拘束力的行政计划，例如国民经济发展计划，经济建设计划等政策性计划，---------------------------------精选公文范文------------------------------------------精选公文范文----------------3或者政府外贸部门公告的外销景气及应对方案之类的建议性的行政计划，由于对于人民权益并不产生直接影响，所以一般不能发生诉讼上的问题。而只有那些对公民权益产生实际拘束力和直接影响的行政计划，才有可能引发讼争的问题。从国外的一起相关案例说起对该案例的一种评述日本法院在本案中体现了其一贯的立场，即认为只有行政处分[⑤]才能提起诉讼。事实上，它也是各国司法制度的共同做法，而对认定行政处分的要件规定一般有三：其一，具有公权力性。即该行为首先必须是行使公权力的行为。其二，发生具体的法效果。所谓处分，必须是对公民产生法效果的事项。即使在事实上对公民的权益有着重大影响的行为，形式上不具有法效果也不能承认其具有处分性。其三，所发生的纷争具备的成熟性。一项行政行为，只要没有到达对当事人的权利义务作出最终决定的所谓终局阶段，就被认为该纷争尚未成熟，不予受理。[⑥]对照上述---------------------------------精选公文范文------------------------------------------精选公文范文----------------4三项要件，容易引起对行政计划提起诉讼的障碍的主要是要件二和要件三。因为行政计划在时间上具有动态展开的要素，内容上具有非完结性和留有一定的余地[⑦]，所以一般是预定要由后续行为来将权利义务关系具体化。基于上述的特点，抽象的基本计划一般不被认为是对特定个人的具体处分，因而欠缺诉讼的成熟性。[⑧]但是，对于具体的事业实施计划，则有人认为，实质上它决定着有利害关系者将来的权利关系，并且，若公共事业的实施有非法的地方，早期纠正违法行为，合法地实施有关事业，无论是对于国民来说，都是百利而无一害的。现在多数日本学者认为，也许还不能承认对抽象的基本计划提起诉讼，但当怀疑具体的事业实施计划有违法性质时，应该允许提起诉讼，以谋求阶段性疑问的解除，然后再重新开始公共事业的实施。从这种观点出发，下级法院的判决中，也已经出现了一些承认行政计划可诉性的判决。[⑨]在台湾地区，法---------------------------------精选公文范文------------------------------------------精选公文范文----------------5院对行政计划的态度也经历了一个逐步放宽审查标准的过程。但是纷争成熟性的认定标准也不是一成不变的。比如最早在美国，认定纷争成熟性的标准除内容外，采取了严格的形式标准，即所指控的行政行为必须是”正式的”，如正式决定、正式裁决等。如处在非正式行为阶段，则视为司法审查时机不成熟。六十年代以后，成熟原则的要求逐，渐放宽，审查标准也改为”对当事人造成了不利影响”。即使行政行为尚未变成正式行为，只要它已经给当事人造成了某种不利影响，[⑩]法院即可受理对这种行为的审查诉讼。可见，所谓的纷争成熟性原则更多的是出于政策上的考虑所作的安排。[11]我国的相关诉讼实践2002年，温州发生了一起与政府的建设规划有关的行政诉讼。该案的一审原告永嘉县瓯北镇浦西村百余位村民状告瓯北镇人民政府和永嘉县规划建设局违反《城市规划法》，侵犯了他们的通行权。事情的起因---------------------------------精选公文范文------------------------------------------精选公文范文----------------6是2002年7月，该村的交通干道破土动工，村民们发现即将盖起的大楼，将把双塔路上的控制红线完全占据，把砻坊巷通往双塔路的出口完全堵塞。居住在巷子里的近百户村民，要想到双塔路就必须绕很远的路。村民们多次向镇政府和上级主管部门反映情况未果，遂将瓯北镇人民政府和永嘉县规划建设局告上法庭。而被告永嘉县规划建设局则辩称，他们是依法向瓯北镇政府颁发建设工程规划许可证，符合瓯北镇的总体规划。原告代理律师则认为，瓯北镇人民政府从1990年到现在的12年间，建设规划发生了5次大变动，平均每两年变动一次。处理这样一件涉及老百姓重大利益的公共事务，决策如此轻率随意，不符合群众的根本利益。[13]这起发生在温州的”百余村民状告规划局讨要通行权”案，一审法院之所以能够受理，就是因为原告所提出的诉讼请求是撤销规划建设局向镇政府颁发建设工程许可证的行为，而非经过多次变更的建设计划本身---------------------------------精选公文范文------------------------------------------精选公文范文----------------7的内容。后者常常会被认为属于抽象行政行为，而不在受案范围之列。二、对行政计划制定行为不服的诉讼救济但是仅有程序上的规制，而没有规定行政相对人行政计划制定行为本身的不服，并不能对相对人提供充分的保护，也不利于督促行政机关的依法行政。有鉴于此，不少国家或地区已经在其司法实践中承认其可诉性。一般认为，计划的制定属于行政行为，利害关系人对计划制定行为不服的，可以提起行政诉讼。在德国，利害关系人对行政计划的确定行为不服，根据《行政程序法》第74条第一项的规定，适用有关正式行政程序中之决定和撤销的规定，所以相对人行政计划确定行为不服的，可以对其提起撤销之诉。[15]但是计划确定裁决行为以《联邦行政程序法》第73条所规定的正式程序所作出的，由于该程序的要式形式和因此导致的缜密，对准备程序所提起诉讼是不予受理的。[16]台湾地区1990年的《行政程序法》第125条规定：”不服确---------------------------------精选公文范文------------------------------------------精选公文范文----------------8定计划之裁决者，应于裁决书送达之日起30日内，向行政法院提起行政诉讼。”而1993年的《行政程序法》第157条则规定：”不服确定计划之裁决者，得不经诉愿或其它先行程序，径行再诉愿或依法提起行政诉讼。”德国和台湾都在立法上允许对行政计划制定行为提起行政诉讼，与它们在立法上规定了行政计划裁决的”集中事权”效力分不开的。集中事权就是由单一机关统筹依单一程序收件审查，其它机关会同审查，最后由统筹办理之机关核发一张执照，此一执照即为确定计划之裁决书。从德国行政计划裁决之实例来看，裁决书不是像一般行政处分书仅二、三页，而是一本汇整性小册，其中涉及各种许可与相应措施皆在此一裁决书内。[17]简单地说，集中事权效力就是以程序集中的方式处理达到决定集中的效果。我国现行有关行政计划的法律，如《土地管理法》中对土地利用总体规划的编制、审批、调整、实施及应遵循---------------------------------精选公文范文------------------------------------------精选公文范文----------------9的原则等作了规定，但这些都是封闭式的内部程序上的规定，基本上是将行政计划作为内部行政行为看待，对行政计划制定行为本身提起诉讼的法律依据还处于空白状态。如根据《城市规划法》的规定，行政计划的确定行为是通过上级行政机关的审批程序作出的，而与计划有关的许可程序则是另外进行的，建设工程规划许可证也是规划建设局以计划审批程序已经确定的城市总体规划为依据，并对相对人的申请进行审查后才作出颁发许可证的决定的。对照德国和台湾地区相应的立法例，具有”集中事权效力”的计划确定裁决实质上就相当于我国计划制定行为和许可行为的合二为一。可见，德国和台湾地区允许对行政计划制定行为提起诉讼的制度是不能单独加以移植的，只有在将来法律对行政计划确定行为赋予”集中事权效力”，对计划制定过程作出如公开、听证、咨询等程序上的要求，法院也可以据此对计划制定行为的程序进行合法性审查之---------------------------------精选公文范文------------------------------------------精选公文范文----------------10后，才可能具备移植行政计划诉讼制度的可行性。三、对行政计划变动行为不服的诉讼救济与行政计划相关的纠纷，还有很大一部分都是由于计划的变动所引发的。计划从拟定到实施的过程常常是经年累月，其间不可避免地会因为政治、经济形势等发生了变化，而使当初的计划不得不变更或中止，可以说变更、中止是计划的”生理现象”。[18]但是在计划行政的背景之下，民众对自身的行为预期及其相应的安排常常就是以各种行政计划为基础的。例如在行政机关已经作出承诺给予协助完成某项行政计划的相对人以一定优惠待遇时，而相对人亦根据这一计划所提，出的内容采取了相应的行为时，如果行政机关事后中止或变更该项行政计划，就会造成私人所投入的资本、劳力等付诸东流的不利后果。对于计划变更的诉讼救济，各国或地区的司法机关过去一直是采取消极否认的态度，只是在行政法上的信赖保护原则观念确立和加---------------------------------精选公文范文------------------------------------------精选公文范文----------------11强后才有所放宽。在台湾地区，行政法院1971年判字第738号判决认为，行政官署本于行政权作用，公告实施一种计划，对于一般不特定抽象之规定，而非个别具体之处置，自不得认为行政处分而对之提起诉愿。行政法院1976年裁字第103号裁定重申了这一观点。[21]但是后来的司法院大法官会议解释对这一观点作了一定程度的修正，认为”主管机关变更都市计划，系公法上之单方行政行