行政许可法之解读

《行政许可法》之解读海南大学法学院熊勇先讲座内容《行政许可法》制定目的及意义一《行政许可法》确立的基本原则二《行政许可法》确立的基本制度三1.《行政许可法》制定之原因行政许可是政府行政管理的重要手段缓解市场失灵消解信息失衡防范危险行为转变政府职能之需要保护公民权利之需要行政许可权需进行控制和规范权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败行政许可不规范，将导致规制过度，窒息市场活力。行政许可不规范，将导致垄断盛行，妨碍公平竞争。行政许可不规范，导致官僚主义盛行，效率低下，市场交易成本增加，影响经济效益和社会效益。行政许可实践的需要《关于行政许可法(草案)的说明》中指出，我国行政许可存在过多、过滥的问题，究其原因有：设定权和设定主体不明确；设定事项不规范;实施程序繁、环节多、时限长；重许可，轻监管或只许可，不监管；利用许可“寻租”；许可机关有权无监督，有权无责。2.《行政许可法》的立法目的《关于行政许可法(草案)的说明》中指出的我国行政许可存在过多、过滥的问题。《行政许可法》第一条：为了规范行政许可的设定和实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理，根据宪法，制定本法。因此，《行政许可法》将规范行政许可的设定和实施作为行政许可立法的首要目的，通过对许可设定权、许可主体、许可程序和期限、许可费用以及许可的监督检查等规范行政许可权的行使。规范行政许可权的目的在于维护公益与保障私益行政许可由具有行政许可权的行政机关在法定职权范围内实施，并且应当严格按照行政许可法和其他法律、法规规定的程序进行。依法行政的六个基本条件，与法治政府的要求对应行政许可法的规定有利于促进程序法治，实现“权力政府”到“诚信政府”与“责任政府”的转变,有利于全面推进依法行政进程。3.《行政许可法》实施之意义行政许可法有利于建设有限政府明确规定行政许可的事项范围和设定权关于行政许可设定范围，公民自主优先、市场竞争机制优先、行业组织、中介机构自律优先、事后监督优先,都包含着有限政府的理念。关于行政许可设定权,明文规定只有法律、行政法规、地方性法规和省级政府规章可以设立行政许可行政许可法有利于建设服务政府法治政府同时还应是服务政府、效能政府,依法行政应做到高效便民。《行政许可法》确立的制度：相对集中行政许可权制度、“一个窗口”对外办公制度“一站式”服务制度、“方便申请”制度、“一次性告知”制度、办理期限制度、“原则免费”制度,等等行政许可法有利于建设阳光政府法治政府必然要求消除行政权的腐败和滥用，而阳光是最好的防腐剂《行政许可法》确立了行政许可的公开原则及一套相应的“透明”制约机制:行政许可的依据公开；行政许可的过程公开；行政许可的结果公开。行政许可法有利于建设诚信政府将“公平、公正”确定为行政许可的基本原则,规定行政机关对任何许可申请人应一视同仁凡符合法定条件和标准的,均应平等地给予获得行政许可的机会,不能厚此薄彼。信赖利益保护原则的确立行政许可法有利于建设责任政府对于行政机关而言,职能、权力和责任三者是高度统一的《行政许可法》设专章规定了明确、具体的法律责任制度,有助于行政权力与责任紧密挂钩,落实权责统一,建设“责任政府”。1.行政法治原则行政法治不能仅仅理解为理论上的阐释，关键是怎样正确理解、做到依法行政。行政权力的从属性，行政权力的有限性。行政法治原则的核心表现是行政行为必须接受司法审查。行政实体法治与行政程序法治行政许可领域，行政法治原则的具体内容有三：行政许可依法设定，依法实施。包括许可设定主体法定、许可实施机关及其职权法定、许可的范围法定、许可的条件及程序法定行政许可权受法律控制。控权包括事前限权、事中制约和事后监督三个环节。行政许可相对人权益受法律保障。权益保障包括人格尊重、权益保护和侵权救济三个方面。2.公开、公平、公正原则《行政许可法》第5条：“设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则。”公开主要是针对“暗箱操作”而规定的，包括许可规定公开、许可实施公开、许可结果公开。公平主要是针对“歧视”而规定的，内容是要求在行政许可中，同样情况同样对待，不同情况不同对待，不厚此薄彼，对行政许可相对人一视同仁。公正主要是针对“偏私”(如地方保护主义、部门保护主义、以权谋私等)而规定的，内容是要求在行政许可中，不考虑不相关因素和应考虑相关因素。所谓“不相关因素”，是指超越法律的地方利益、部门利益、个人利益和各种“关系”等;所谓“相关因素”，是指法定条件、政策要求和社会正义。3.便民原则行政许可便民原则主要体现于《行政许可法》关于办理行政许可的管辖和程序的规定。《行政许可法》第25和26条确立的管辖规则设定了“相对集中管辖权”、“一个窗口对外”、“一站式服务”、“政府超市”等应采行或可采行的便民措施;《行政许可法》第29-50条就行政许可的申请、受理、审查、决定及变更、延续等确立了一系列便民的程序。4.效率原则行政许可效率原则主要通过《行政许可法》规定的期限制度和程序制度得以体现。就期限而言，《行政许可法》第42—45条分别规定了20日、45日两种基本期限，此两种基本期限即使延长，也分别不能超过30日和60日。就程序而言，《行政许可法》第29—41条确立的程序规则无疑是效率原则得以实现的保障。5.信赖利益保护原则信赖利益保护原则是现代行政法的一项重要的基本原则：首先在于保障行政相对人的权益不受政府反复无常、滥用职权行为的侵犯；其次在于维护政府的信用，维护人民对政府诚信的信心。诚信是市场经济运作的基本条件，而政府诚信是市场诚信、社会诚信的基础。信赖利益保护原则，是指当个人对行政机关作出的行政行为已产生信赖利益，并且这种信赖利益因其具有正当性而得到保护时，行政机关不得撤销这种信赖利益，而如果撤销就必须补偿其信赖利益损失。《行政许可法》第8条规定：公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。司法解释规定：行政机关依据行政许可法第八条第二款规定变更或者撤回已经生效的行政许可，公民、法人或者其他组织仅主张行政补偿的，应当先向行政机关提出申请；行政机关在法定期限或者合理期限内不予答复或者对行政机关作出的补偿决定不服的，可以依法提起行政诉讼。构成要件：信赖保护存在的基础：构成信赖保护之基础是行政行为存在信赖表现：行政相对人因信赖行政行为而采取的处分行为。信赖基础与信赖表现之间存在着因果关系信赖值得保护：信赖是否值得保护其判断基准主要是根据无过错原则，无过错原则主要强调了行政相对人对于违法行政行为没有过错。1.行政许可设定制度《行政许可法》第11条：设定行政许可的考虑因素《行政许可法》第12条和13条为行政许可的事项范围设定了两条界限：一是外限;一是内限。“外限”是可设定行政许可事项的范围(第12条);“内限”是在可设定行政许可事项的范围内排除可通过其他方式予以规范的部分(共4种情形)后剩下的部分（第13条）。外限与内限的界限都不是很明晰，都具有较大的“弹性”，如“外限”中的“直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动”，这类事项中的每一项几乎都具“弹性”。“内限”中的条件更是如此，如“公民、法人或者其他组织能够自主决定的”、“市场竞争机制能够有效调节的”，等等。尽管所设定的界限并不是很明确的，但它宣示的立法目的或立法意向却是很明确的：尽量减少行政许可，放松政府规制，建立有限政府。《行政许可法》第14-17条规定了行政许可的设定权的分配，确立了行政许可设定权限相对集中的制度，其目的在于统一法制、统一市场，消除各种形式的部门保护和地方封锁。第14条：法律、行政法规的设定权法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。实施后，除临时性行政许可事项外，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，或者自行制定行政法规。第15条：地方性法规和省级政府规章的设定权尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。第15条之限制：地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。第16条~第18条法规和规章可以在上位法规定范围内进行具体规定，但不得增设行政许可，不得增设违反上位法的其他条件其他规范性文件一律不得设定行政许可。设定行政许可，应当规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限。第19条：行政许可设定的民主化起草法律草案、法规草案和省、自治区、直辖市人民政府规章草案，拟设定行政许可的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政许可的必要性、对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。第21条：行政许可设定的变通规定省、自治区、直辖市人民政府对行政法规设定的有关经济事务的行政许可，根据本行政区域经济和社会发展情况，认为通过本法第十三条所列方式能够解决的，报国务院批准后，可以在本行政区域内停止实施该行政许可。2.行政许可实施主体制度行政主体、授权组织、委托组织实施行政许可的权限经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理。行政机关实施行政许可，不得向申请人提出购买指定商品、接受有偿服务等不正当要求。行政机关工作人员办理行政许可，不得索取或者收受申请人的财物，不得谋取其他利益。3.行政许可申请制度申请人可以委托代理人提出行政许可申请。行政许可申请可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出。申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。行政机关不得要求申请人提交与其申请的行政许可事项无关的技术资料和其他材料。行政许可申请的处理申请事项依法不需要取得许可的，应即时告知申请人不受理申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知申请人向有关行政机关申请；申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请。4.行政许可审查制度申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上