贵州省山林土地行政复议案件调查分析

１贵州省山林土地行政复议案件调查分析高煜明杨永苏随着市场经济的不断发展，近年来，我省因山林土地行政争议申请行政复议的案件逐渐增多，呈上升趋势，一定程度上影响了社会稳定和经济发展。为此，根据省人民政府的指示，我办对全省山林土地行政复议案件进行了调查研究。了解《中华人民共和国行政复议法》实施以来，山林土地行政复议案件的基本情况和主要特点；山林土地行政争议形成的原因；预防和处理山林土地行政争议的办法和措施；审理山林土地行政复议案件的依据和方法。同时为省人民政府制定科学的行政决策提供依据。一、山林土地行政复议案件的基本情况这次调研以行政复议案件材料为线索，以实地调查为基础，采取理论与实际相结合的方法，对全省行政复议案件发生发展及解决的情况进行了全面的调研。（一）案件统计1、案件受理情况初步统计，1999年至2004年6月，全省共受理各种行政复议案件13367件，其中土地纠纷案件1939件，山林纠纷案件1136件，矿山纠纷案件22件，分别占案件总数的14.5%、8.5%、0.16%。省政府法制办行政复议处直接受理各种行政复议案件115件，其中土地纠纷案件36件，山林纠纷案件3件，矿山纠纷案件10件，２分别占所受理案件的31.3%、0.26%、18.3%。在全省3197件土地、山林、矿山行政复议案件中，法人申请分别为577件、273件、11件，公民申请分别为1686件、639件、11件。在省政府法制办行政复议处受理的49件土地、山林、矿山案件中，法人申请分别为19件、2件、7件，公民申请分别为17件、1件、3件。2、案件审理情况在全省受理的3197件土地、山林、矿山行政复议案件中，经审理，终止行政复议的分别为155件、43件、0件，维持原行政决定的分别为854件、596件、1件，撤销原行政决定的分别为262件、131件、2件，变更原行政决定的分别为93件、28件、0件，责令履行行政职责的分别为9件、10件、0件，确认违法的分别为37件、7件、0件，作出其他处理决定的969件。复议后向法院起诉的案件分别为396件、146件、0件，直接向法院起诉的案件分别为461件、241件、0件。（二）案件分类1、属性分类在全省土地、山林、矿山行政复议案件中，土地案件1939件，山林案件1136件，矿山案件22件。土地案件主要分为耕地、建筑用地、荒地，其构成比例分别为72.3%、18.5%、9.2%；山林案件主要分为山坡和林地，分别占88.6%和11.4%；矿山案件主要为煤矿和金矿,分别占91%和9%。３2、区域分类省政府法制办复议处受理案件区域表案件统计案件受理情况土地山林矿山法人申请公民申请维持撤销终止变更责令履行确认违法复议应诉合计备注贵阳市10156515311黔南州81546129开发区1遵义市61343217其他处理1黔西南州513331116黔东南州24511146毕节地区422224安顺市321323开发区2六盘水市2111112铜仁地区1111（三）案件的主要特点1、利益驱动性从案件的申请动机来看都有一个共同的特点——维护自身利益。这种利益驱动性又表现为整体利益维护和部分利益维护。整体利益维护主要表现为对争议地块的所有权、使用权及地上附着物等整个利益的维护；部分利益维护主要表现为对争议地块的部分利益，如边界划分、征地补偿、就业安置等的要求。前者占全地区类别４部案件的98%，后者占全部案件的2%。2、群体性在整体案件中，基本体现了一个群体申请的特征，除法人及其他社会组织申请外，公民申请大多亦以群体身份来维护自身利益，以扩大案件的影响力，其中又以村民组和利益相关人联名两种形式申请为主。这类案件占整个案件的95.3%。3、个体性在受理的行政复议案件中，还体现了一定的个体性，既以个人名义申请行政复议，维护单个公民的利益。这类案件多以宅基地、承包地争议为主，占整个案件的4.7%。三、原因分析（一）纠纷产生的直接原因1、土地证、采矿证的发放从案件申请事项来看，引起纠纷的直接原因是土地证和采矿证的发放，被申请人给第三人发放土地证和采矿证，“侵犯”了申请人的权利而申请行政复议。在省政府法制办行政复议处受理的49件土地、山林、矿山纠纷案件中，因土地使用证和采矿证发放而引起的纠纷案件达47件，因政策性划界和确权引起的纠纷案件2件。请求事项也多是要求撤销给第三人发放的土地使用证和采矿证，变更土地、矿产资源的使用权、开采权。2、利益驱动从受理的土地、山林、矿山行政复议案件来看，表面上争夺５的是权属，实际上争夺的是附于权属上的利益。首先，由于农民对土地的传统依附性，其在农民生产和生活中的地位和利益十分重要而巨大，一定程度上决定着农民的生活环境和生活质量，农村薄弱的经济基础所造成的锱铢必较心理，驱使着农民寸土必争。其次，经济的发展，使土地、矿产资源作为日益重要的生活和生产资料，其价值在市场经济面前显得更具诱惑力，力争土地、山林、矿山的所有权和使用权，全力维护和扩大自己的既得利益也就自然成为行政复议的直接动机和原因。(三)纠纷产生的社会原因第一，城镇、开发区及基础设施建设的不断扩大，土地、山林升值较快，由此产生利益驱动；同时一定程度上也改变了土地边界，从而引起权属纠纷。随着城镇开发带动战略的全面施行，我国的城镇建设发展十分迅速，从乡镇一级城镇到省城，都在以快速高效的趋势发展，尤其是乡镇和县城的发展速度和规模，几乎是成倍性的增长。城镇建设规模的扩大，首先刺激了土地价值的快速增长，据初步统计，我省每亩土地的价值十年中已经升了3—6倍，有的已经升了近10倍。随着国家耕地保护政策的进一步施行，城镇扩大空间的相对缩小，土地的价值在市场面前显得更具诱惑力，在城镇拥有了土地使用权也就拥有了商机和市场竞争力量。在这样强大的利益驱动下，无论法人还是公民，只要发现了不利于自己的土地使用行为，都不遗余力地利用法律来争夺，以巩固自己在土地使用上的法定地位，保护和发展自己的经济利６益。如1999年安龙县闽龙蒸气机砖厂与省国土厅的纠纷，2001年贞丰县珉谷镇塔山村第一、二、三村民组与省国土厅的纠纷，2003年张贵龙与省人民政府的纠纷等。另外，城镇和道路等基础设施建设的不断扩大，在极大地刺激土地、山林升值的同时，也在一定程度上改变了土地、山林的原有边界，在利益驱动下，双方乃极力地希望巩固和扩大自己对土地、山林的使用范围，以实现利益的最大化，从而也就诱发了一定的纠纷。如：2000年省黔剧团与省国土厅、省教育学院的土地纠纷、2004年六盘水市钟山区幼芽小学与六盘水市人民政府之间的土地纠纷等。第二，农村经济结构的优化调整，招商引资力度的不断加大，乡镇企业的不断发展，改变了农村土地的管理和使用方式，提高了土地的利用率和使用价值，进而增加了土地山林纠纷。随着农业产业化步伐的不断加快，农村经济结构已由纯第一产业型经济向第二和第三产业混合型经济过渡，招商引资力度的不断加大，推动了乡镇企业的快速发展，从而也就改变了传统的土地使用方式，提高了土地利用率和使用价值。争取土地的所有权和使用权也就等于争取了经济开发资源，扩大了自己的经济利益。所以在相邻地段一旦出现经济开发行为，土地山林争议也就随之发生，如：2001年三都水族自治县九阡镇水昔村民委员会与黔南州人民政府的土地纠纷，罗甸县董架乡白龙村村民委员会与黔南州人民政府的土地纠纷等。７第三，土地使用证的发放工作还未在农村普遍开展。由于历史和现实的原因，我国的土地使用证发放工作目前还只限于城镇、开发区、建设工程用地，以及立项申办的乡镇企业，在广大农村还普遍实行的是田土山林承包证。而承包证中所标土地、山林四至抽象不具体，为纠纷产生埋下了一定的隐患。随着国家法制化进程的不断加快，土地使用证的法定效力已经大大超越了承包证，在国家依法对某一地块实行土地使用证管理时，也就出现了与土地承包者的权属纠纷。第四，矿产资源的不断升值，采矿权的不断私有化，在一定程度上增加了土地山林和矿山的纠纷。市场经济的不断发展，市场准入条件放松，无论法人还是公民都可以作为市场主体申请开采矿产资源，尤其是在经济发展对矿产资源需求不断扩大的情况下，使矿产资源开发成为利益丰厚的经济行业，获得矿产开发权，也就获得了经济发展权和丰厚的经济利益。而国家对矿产资源管理的不断优化，一定程度上限制和剥夺了部分采矿权人的采矿权，人的自私性和极大的利益驱动性又促使这些人极力维护和拥有矿产资源开发权，进而引起了法律上的纠纷。如：2004年天柱县金山煤矿与省国土厅的纠纷，赫章县赵英文与省国土厅的纠纷等。第五，法律变更所造成的土地山林纠纷。随着我国市场经济的发展，市场运着秩序的不断改善，法律也因之进行了适应性的修改，并产生了一大批新的法律法规，从而改变了以前政策性行政行为的合法性，尤其是土地山林由政策性的审批拥有到依法持８证拥有，极大地改变了我国的土地山林管理和使用形式，进而引起了一定的纠纷。第六，土地分级管理导致的纠纷。我国土地实行的是国家和集体两级所有制，出于对土地的合理利用和有效保护，《土地管理法》和一系列法规规定了各级政府和土地主管部门的土地使用审批权限，一些土地主管部门出于自身利益，不同程度地扩大自己的审批权，甚至不严格依法确定土地山林权属，从而造成同一地块的重复颁证，引起了土地权属纠纷。如：2003年省地矿局与贵阳市人民政府的纠纷，2004年凯里宾馆与黔东南州人民政府的纠纷等。第七，传统的土地所有制观念与现代法制化土地所有制观念相冲突。我国虽然实行的是土地国有和集体所有，但由于行政区域的多次变更，从而也就改变了土地的区域权属，行政机关从尊重历史和现实的目的出发，传统的土地所有依据仍然还作为权属确定的依据，进而也就强化了传统的土地所有制观念，使人们产生了“历史上该块土地山林曾经归其所有，现在当然仍应归其所有”的思想，从而引起了与现在依法取得土地使用权的行政相对人的土地权属纠纷。如：2001年都匀市洛邦镇白泥田花椒地村民组、大山村民组与黔南州人民政府的纠纷，2003年开阳县王政远、王英与省人民政府的纠纷等。第八，历史遗留下来的权属纠纷。由于我国历史上土地边界划分上的不科学，导致土地山林四至不明确，从而引起了历史性９的土地山林权属纠纷。当地政府出于公正，采取尊重历史，照顾现实的纠纷处理方式，行政相对人不满，引起了行政复议。如2001年三都县廷牌乡甲王村民委员会与黔南州人民政府的纠纷等。第九，行政机关、极少数公务员不依法行政，甚至出现执法违法现象。从全省撤销原行政决定的395件、变更原行政决定的121件、责令履行行政职责的19件、确认违法的34件土地山林行政复议案件中可以看出，我省行政机关还存在一定的不依法行政和行政执法违法现象。违法的行政导致的必然是违法的行政结果和行政相对人行政复议申请的增加。第十，公民法制意识提高，不断以法律手段来维护自己的权利。从行政复议申请人看出，申请人有法人、知识分子、工人、农民，文化程度有大学、中学、小学，其中农民在申请人中占了相当大的比重。被申请人包括从乡镇人民政府到省人民政府及其行政工作部门的众多行政机关，法律的运用已经从实体法进入到程序法。法制意识的提高，带来的必然是对行政行为、行政决定的依法监督和审视力度的加强，进而造成行政复议案件的增大。四、问题审视（一）行政机关依法行政工作取得了极大成效，对社会事务和公共事务实现了依法管理，公民对省人民政府的信赖度极高。从案件发生的直接原因可以看出，我省土地山林纠纷主要起因是土地使用证和采矿证的发放、各级政府及其行政执法部门对这类纠纷的依法处理。这些行政行为发生的全过程都体现了各级政府及其行政１０执法部门在对土地、山林、矿山的管理中基本实现了依法管理，从划拨、征用、证件申办，都能按照法定的程序去完成，尽管工作中还存在一定的错误，但大多是对法律理解和掌握不准的结果，其整个行政过程是依法进行的，基本体现了依法行政的原则。在省政府法制办行政复议处受理的115件各种行政复议案件中，土地、山林、矿山纠纷案件49件，占42.6%，并呈上升趋势（1999年1件、2000年3件、2001年8件、2002年2件、2003年20件、2004年上半年15件）