赵旭-城市公用事业制度创新-第九届城镇水务大会

城市公用事业制度创新——以青岛高新区为例赵旭广州天则区域发展研究中心第九届中国城镇水务发展国际研讨会青岛高新区存量公用事业情况四家供水企业；三家污水处理厂；四家供热企业；一家管道燃气企业；一些全国性的电力、电信和广电供应商；已规划建设72公里地下综合管沟，用于集中铺设各种公用事业（除燃气和雨水、污水）管线要解决的问题如何将现有的公用事业存量整合起来？如何充分利用综合管沟？如何能在第一批企业入驻之前就配备好公用事业环境?如何能使公用事业作为一个整体可持续地发展？如何能在解决上述问题时创造一个公用事业投资、运营和监管的新模式？基本目标•简单高效•有效监管•充分的融资空间•可操作性•质量、稳定、安全、不间断基本目标•合理定价，商业可行优先原则•发挥市场、民间企业、非营利机构和文化的作用优先原则•尽量避免政府直接介入和干预•政府：无为而无不为•尽量利用竞争机制•尽量由企业提供•简单公用事业作为一个整体的性质•从时间维度看，在初创时期，作为整体的公用事业更具有公共物品性质，而到了成熟时期，更具有私人物品性质。•近似地，我们可以用一个城区的居民和企业的入住率来表示该时期公用事业的公共-私人性质。如在一开始，入住率为1%时，公用事业的公共性质最强，而在入住率为100%时，公共性质最弱，而私人性质最强。这一性质决定了，青岛高新区政府可以在初创时期更多地介入到公用事业领域，以后分阶段逐步减少对公用事业的直接介入，而让企业承担更多的公用事业服务。公用事业作为一个整体的财务特性公用事业环境作为一种公共物品可以带来两项收益一是因为相对完备的环境可以吸引企业和居民入驻，将会给政府带来税收；二是因为新城土地上公用事业环境的改善而使土地增值，给土地权利所有者带来收益。政府作为国家代表行使土地所有者的权利，从而是土地收益的受益者。因而，政府是税收和土地收益的双重受益者。税收和土地收益具有一定的互替性质在初创时期，公用事业应更多地由政府财政出资支持，政府从土地升值和税收增加中获得回报；越是接近成熟期，越可以从企业和居民那里收取公用事业服务费用来支持可持续服务。公用事业作为一个整体的财务特性在高新区发展的前期，出售土地获得的收入较多，使得政府的收入也出现一个高峰。这一特点与政府要在高新区初创期要承担更多的义务和要投入更多的公共资金相吻合。公共物品与私人物品矿泉水自来水制水污水处理厂垃圾处理厂输配水污水收集垃圾收集国防发电制汽制热电影院公交输热输配电输配汽城市道路环卫治安竞争与垄断矿泉水环卫自来水制水污水处理厂输配水污水收集垃圾收集地铁隧道公共-私人性质、竞争-垄断性质与制度安排公共-私人性质和竞争-垄断性质这两个维度也可以综合地影响到制度安排的选择。公共-私人性质有可能随着时间而发生变化；竞争-垄断性质也有可能随着时间而发生变化。综合管沟的性质及其关键意义从私人物品的排他性和竞争性的性质看，综合管沟具有私人物品性质；综合管沟比一般专门管沟优越的地方，在于规模经济和范围经济；包括对地下空间的节约和其它投资成本的节约；综合管沟所避免的反复开挖道路的情况，是相对于一般专门管沟外部成本的节约，因而综合管沟具有一定的公共物品的性质；最重要的是，综合管沟在技术上为公用事业供应商们提供了一个竞争的物理空间。以往认为网络型公用事业具有自然垄断性质，是因为它们拥有配送的管网，一旦将生产与管网分开，我们就会发现，生产阶段并不必然具有自然垄断性质。用综合管沟替代各公用事业的专门管沟，就是将生产与管网分开。综合管沟的这种性质也可以被看作具有公共物品性质，即为竞争创造条件，但不能直接获得回报。以综合管沟为中心的公用事业模式——为竞争而垄断从传统模式到综合管沟模式综合管沟公共性的估算综合管沟的直接收益一般要小于总成本总收益（直接收益+外部收益）一般要大于总成本外部收益包括减少开挖和创造竞争环境所带来的外部收益2/3或67%的比率可以大约描述综合管沟的公共性质的程度政府对综合管沟投资会引起相当于其投资的124%的土地增值以综合管沟为中心的公用事业模式产权范围：综合管沟加“最后一公里”产权，由政府拥有；由政府所属公司实际行使。走向成熟期时可转为竞争性的特许经营权。管沟物业：委托运营，负责管沟的清洁、照明、管沟设备维护和保安等。管线维护A，由各公用事业供应商或其外包公司负责B，由专门的管线公司或其外包公司负责C，组建一个综合维护各种管线的公司以综合管沟为中心的公用事业模式价格监管：管沟租费（或售价）和管线租费适用《价格法》。互联互通监管：即只要相关的公用事业供应商要求接入，综合管沟运营公司就有义务予以接入。公平接入监管：综合管沟运营公司有义务向互相竞争的公用事业供应商提供公平的非歧视的包括价格在内的交易条件。网供分离监管：即禁止综合管沟运营公司同时成为公用事业供应商；或任何一个公用事业供应商与综合管沟运营公司有特殊经济关系。安全管制：政府安全部门与物业保安建立热线，一旦出现情况快速反应。供水模式供水管网由综合管沟公司拥有和经营；其维护工作可由综合管沟公司委托外包公司。在存量范围内，净水的供给由周边现有的几个水厂竞争（在相当长时间内可以利用现有能力）。模式A，由综合管沟运营公司总量购买，然后再零售给消费者；B，由一个独立的自来水特许经营商购买，租用综合管沟的管网配送，最后零售给消费者；C，由多个自来水零售商购买或直接由多个供水供应商提供，租用综合管沟的管网配送，最后零售给消费者。从时间角度看，A，B，C三个方案可按顺序先后采用。供水模式存量保护，边缘竞争在现有供水量之外、供水能力之内进行竞争，提供的服务价格低者胜。竞争可一年一次，确定一年的供应量与价格。增量竞争按供水的经济规模为一个订单规模，让水厂竞价，获得订单者可获得长期供水合同。价格监管当在零售端采用自然垄断形式进行销售时，要对水价进行监管；但如果在零售端是竞争的，就无需此监管。特别地，由于采购端有若干水厂竞争，竞争所带来的价格降低就不应由控制零售端的运营公司完全享有，而应按一定比例转移给用户。电信、有线电视和宽带模式青岛高新区应邀请更多的电信和广电运营商来开展业务，但不给予垄断特许经营权。管线铺设A，电信、有线电视或宽带运营商可租用或购买综合管沟的空间，自行铺设管线。B，可由综合管沟公司铺设，在技术上选择FTTH（光纤到户），综合管沟公司必须向运营商提供公平接入的服务。在综合管沟和最后一公里处，电信、有线电视或宽带运营商不得妨碍其竞争者的管线；尤其是在最后一公里处，可采取泰龙模式由一个驻地网运营商投资社区或楼宇的网线和设备，让电信运营商公平接入，采用软件技术切换不同运营商的管线，以达到用户可以自由选择运营商和运营商之间可以公平竞争的目的。电信、有线电视和宽带模式也可以考虑由综合管沟运营公司直接兼有驻地网运营商的功能。对驻地网运营商的管制A，价格监管B，公平接入监管管线维护A，电信、有线电视或宽带运营商自己或委托外包公司对管线进行维护；B，综合管沟公司对管线进行维护。供热模式供热管线应由综合管沟公司拥有，并有相应的技术设备能够控制蒸汽或热水流向。对于已由供热供应商建设的供热管网，可划拨或收购。多热源竞争的前提是多热源联网，适应于此种情况的管网形式是环形网（如哥本哈根的环形热网）。可考虑在高新区东北部区域和西部区域各建一个环形供热网，两网之间联接。或者是一个8字形网。建立热网公司。该公司可以是综合管沟下属的子公司。供热模式区域特许经营、存量长期合同和多热源竞争。将青岛高新区划分为若干供热区（如15平方公里）。供热区之间并不严格衔接，在输送上半径上可互有重叠。供热供应商竞争供热区内自然垄断的特许经营权。获得特许经营权的供应商有权在供热区内在居民取暖和一般企业蒸汽方面独家提供服务，但不包括大型蒸汽用户；同时可在供热区之间的重叠区域进行增量的价格竞争。为增强热源间的竞争和安全性，应建立更多的热源。大型蒸汽用户可自建供热中心，也可自由选择供热供应商。供热模式在成熟期，可考虑将热网分为一次网和二次网热网公司主要负责从热源厂至换热站的一次网的热输送；从换热站到终端用户的管网及设备由供热公司负责热输送和维护。可由多家供热服务公司通过招投标负责不同区域供热服务当实现多热源联网和竞争后，可用长期供热合同和增量竞争取代原来的特许经营合同。因热网是自然垄断的，所以要进行管制。初期可授予热网运营公司法定专营权成熟期则可改为竞争性的特许经营权供热价格低于成本时，政府应提供相应补贴。如果因热源间竞争导致热的采购价格下降，热网运营公司应按一定比例将此一成本的节约与用户分享。污水处理模式排水管线由综合管沟公司拥有，并有设备控制污水流向。综合管沟公司可成立专门的排水管网公司。排水管线由综合管沟公司/排水管网公司或其外包企业维护。根据污水处理的经济规模和合理布局原则，将青岛高新区划分为几个污水处理区；每个污水处理区设立一个污水处理厂。已有BOT污水处理厂已不能满足需求，新建污水处理厂可采用A）BOT、TOT或BT形式在全国范围招标污水处理供应商；B）由政府自己投资污水处理厂，再招标运营商。最好不要再由已有的两个污水处理厂投资和运营。增量竞争：污水处理服务商在履行运营合同时，规定的污水处理量之外的增量部分可以竞争。综合管沟的收费模式和财务安排综合管沟的收费水平，可在其投入成本的33%至67%之间。在计算投资成本时，只考虑折旧成本，不考虑资金成本（即资本回报）。可考虑两种收费方式8年免费、8年减半收取，以后按折旧收取管沟租费，或按此安排折价出售管沟空间。单位流量租金，即按公用事业供应商使用综合管沟的流量收取费用。管沟维护费用初期由政府财政出接近成熟期后，可收取管沟物业费综合管沟的收费模式和财务安排管沟物业费竞价决定8年免费、8年减半，再全额收取维护费用按流量收取管沟维护费代表政府拥有综合管沟和最后一公里资产的产权的公司，政府应给予补偿A）现金补偿B）实物资产补偿，如土地综合管沟业主公司和运营公司综合管沟业主公司青岛高新区投资开发有限公司另组专门的综合管沟业主公司，行使综合管沟产权综合管沟运营公司初创期最好是一个国有法定专营公司。经营期可为5~8年。成熟期，可采取竞争性的特许经营权形式。原来的法定专营公司也可以以竞争者的身份参与竞标。综合管沟业主公司与运营公司综合管沟运营公司职责出租和出售管沟空间外与各公用事业供应商进行交易（如供水）受托对一些网络型公用事业进行特许经营权招标（如供热）受托对各种公用事业服务进行技术层面的监管，如质量、安全、不间断服务和稳定性等，并及时向公用事业监管中心汇报。综合管沟运营公司的治理结构董事会：国资局1，管委会1，管理层1，独立专家2两个委员会：管理委员会，技术委员会管理层分设若干个子公司和事业部：如热网、水网、电信驻地网子公司谢谢大家！赵旭广州天则区域发展研究中心Q&A