官僚制内幕 唐斯

第17章官僚组织的领域领域关系的动力学为地位斗争：每一个官僚组织的最重要特征之一，就是其界限模糊。来自于现代社会复杂的相互依赖性在官僚组织努力扩张或捍卫各个不同领域的政策边界的过程中，为了在政策空间获得相应的位置，总在持续不断的进行合法性斗争领域的敏感性•表现：当另一个社会机构提议的行动方案影响到官僚组织内部领域的行动时，官僚组织通常无法预见到所有可能的影响。•原因：希望避免可能行为的发生，大多数官僚组织对官僚管辖权极端敏感•一般性影响：冲突定律；投入大量时间和精力进行领域斗争却没有为社会创造有用产品；投入过多的资源，远远超过一个无偏见官员的估计。过分的领域敏感性导致两个主要效应：社会性的非理性惰性，降低社会的优化活力迫使官僚组织采取特别非理性的变革模式过分敏感激起冲突寻求变革冲突最小化使冲突最小化主要方法：1官僚组织可以缩小所提议的行动范围，以便减少受影响的社会机构2在设计提案时，官僚组织可以忽视所有其他社会机构，不考虑其利益，尝试把提案贯彻下去怯懦综合征•在行动上缩小影响范围，将导致无法充分的利用相互依赖的优势，使全社会渴望得到的规模经济未能利用。我们把这种有偏见的行为称为怯懦综合征。超人综合征•相反，忽视其他社会机构的官员通常采纳非常不现实的政策，希望避免在调整政策以后适应其他社会机构的真实需要方面的困难。进行宏观但不切实际的政策制定，采取太过广泛的方法我们称之为超人综合症。怯懦综合征VS超人综合征可能性和结果：•当官僚组织的权力的设定能够提供快速和强大的反馈时，如果权力设置中的机构对官僚组织的行为及其感兴趣，能够敏捷而主动的对他们的行为作出反应，此时怯懦综合征最可能出现。•相反，太过广泛的方法通常具有非常明显的错误，如果在一个快速反馈的权力设置中进行实验，它将导致无法抵抗的反应。然而这种综合征在反馈缓慢和无力的权力设置中具有较大的可能性。主要结论•在相对不发达国家，指定的政策可能患有超人综合症•在所有的社会中，制定行动方案的官员越远离执行这些行动方案的责任，越有可能制定出宏伟的计划•相对利益较小的官僚组织更可能采取超人综合征的行为•在发达社会，官僚组织的产出相对薄弱，竞争压力大，更可能采取相对狭窄途径而非广泛的途径领域与新官僚组织的创立新官僚组织的创立和现有官僚体制位置的转换选择的影响因素•在对待已经建立起来的官僚组织内外部机构正式和非正式的关系上，现有官僚组织的成员一般都反对大变动•在现有的官僚组织内部，任何新部门一般都在上级领导之下，以前分配给他们的任务继续支配新职能•在政策空间下，新进期待的焦点与现有官僚组织中基层官员的先前焦点之间的差距是一个关键性因素•新官僚组织需要的资源也是一个关键因素，与以前的官僚组织的职能所需要的资源相比，其数量相对庞大结论：对特定组织职能完全认定的唯一方法，是设立一个新的仅仅负责履行这部分职能的官僚机构。为了在交错复杂的政策领域内获得自己的政策范围，负责设立新官僚组织的人员需要极大的恒心和精力第18章目标一致、人员招聘与教化•目标高度一致的优势•在任何组织内，目标高度一致可以减少组织成员之间冲突的数量和强度，因而可以改善组织总体的协调。而且，随着低层成员的目标与高层成员的目标趋于一致，可以相对降低权威流失的程度，可以有效实现高层官员的目标。因此，目标高度一致的实质是官僚组织生产率的提高。•目标多样性的优势•即使从高层官员的立场出发，目标的多样化也能提高官僚组织的效率。典型的官僚组织必须执行多样化的任务，或者因为他具有多种职能或正因为执行一个特定职能的最好方法是不确定的；这就要求目标结构至少在一定程度上有所不同。目标一致的多维性质目标高度一致&目标多样性目标压力抵消定律•目标压力抵消定律：在一个组织中，多样性和创新的需要产生了目标多样化的压力，但是控制和协调的需要产生了目标一致的压力•通过把多样性的目标与一致的目标与不同的组织层次相结合，两种冲突的力量有时能够和睦相处。在官僚组织成员比较多样化的层次将会产生革新和行为的多样化；在组织成员比较一致的层次进行密切协调和有效控制相对比较容易。分析官僚组织的目标必须考虑其深度（即组织的数量和性质），目标的一致性既与官僚组织的职能履行有关，也与组织层次有关。官僚组织职能对目标一致的影响•在官僚组织成员之间鼓励相对同质目标的职能形态•狭窄的范围，分配的职能几乎没有变化•稳定的环境条件•清晰的职能界定•职能相对简单•多样职能的不可分割•职能与外部权力设置的政策高度一致•在某个地方或者在几个非常类似的地方同步操作•在官僚组织成员之间鼓励相对异质目标的职能形态•广阔的范围，分配的职能几乎有很大变化•迅速变化的环境条件•模糊的职能界定•职能高度复杂•多样职能的相对分割•职能与外部权力设置的政策存在分歧和冲突•在许多环境经常变化的地方同步操作在下列条件下，官僚组织必须依赖深层目标的高度一致性•组织职能要求组织职员必须全身心地而不是部分地投入到履行组织的正式职能中•官员行使自由裁量权的行为对社会而言特别重要•他的职能要求其成员以强烈反对他们自身利益的方式进行•单个的官僚组织的成员处于很强的外部压力下履行其职能•他的个体成员必须在各种不同环境下执行一致的政策•在履行组织职能的过程中，需要组织成员强烈的控制人性的冲动，或者这种行为背离了正常的社会行为•高层官员很难评估下属的绩效目标一致与主导官员类型之间的关系•保守者：尽量避免目标多样化可能引起的变革、创新和冲突，一般寻求提高目标一致性的程度•权力攀登者：高层人员目标比较一致；可以进行革新的低层人员中，目标比较多样化•狂热者：在其主导的任何组织中，都迫切要求目标高度一致•倡导者：倾向于在起支配的官僚组织中鼓励目标多样化在官僚组织中确保目标高度一致的基本方法选择性招聘教化意识形态选择性招聘主要结论•在人员招聘方面有高度选择性的官僚组织，比之那些虽然执行同样复杂程度的任务，但在人员招聘方面具有较低的选择性的官僚组织，其内部新成员的训练比较少•在一个官僚组织中，对内部晋升强调越多，其行为中展示的创新就越少，反之亦然•官员服务于特定官僚组织的时间越长，他就越可能倾向于排斥从外部选人的提升在下列情况下，对官僚组织的成员进行教化的成本较高1需要改变的目标层次比较深2获得一致性的需要比较强烈3需要达到的一致性目标和教化前的目标之间的差异比较大降低成本的方法：•选择性的招聘职员•尽可能降低需要达到一致的目标层次•官僚组织避免履行那些需要对其成员进行教化程度超过现有组织结构能够允许的职能•只对在较长时期内极其稳定的相关目标进行教化•官僚机构通常只对为组织长期服务的人员进行强烈的教化•对高层官员的教化多与对低层官员的教化第19章官僚组织的意识形态•概念：与特定的官僚机构的职能相关的部分好社会的口头蓝图，以及建构该部分好社会的主要工具•意义：是高层官僚发展出来的，官僚组织内部与外部的某些群体进行沟通的有效手段•目的：说服控制资源的外部机构持续的提供资金，即使官僚组织并不直接为这些机构服务，但能生存下来高层官员眼中的意识形态的功能•官员能运用意识形态影响外部人群，以支持官僚组织或者至少减少所遭受的批评•官员可以在组织成员之间培养更强大的目标认同•官员可有选择的招募组织成员，吸引有助于形成一致目标的成员，排斥具有相反目标的成员•意识形态一旦形成，当其他选择标准不切实际或不明确时，可能只是实现其他目标的权宜之计官僚组织意识形态的一般特征•强调官僚组织行为的正面效应，弱化成本•表明扩张官僚组织是有益的，减缩有害•强调官僚组织提供的是整个社会的利益，而不是“特殊利益团体”的利益•强调官僚组织工作的高效率•强调他的成就和将来的能力，而忽视或弱化其失败和无能官僚组织意识形态及政党意识形态•政党意识形态比任何官僚组织的意识形态拥有更多的潜在消费者——通常通过严格命令的形式•一般情况下，公众对政党意识形态的兴趣更大•在内容上，官僚组织意识形态的消费者对官僚组织的关注更深入•在民主社会，执政党的意识形态，本质上比永久的官僚组织的意识形态更加自满和乐观最可能形成复杂意识形态的官僚组织类型•大规模的官僚组织•需要招聘具有独特个性的成员的官僚组织•向大量人员提供间接益处的官僚组织•组织职能需要组织内部人员目标高度一致的官僚组织•从事有高度争议行为的官僚组织•组织职能与其他机构的职能重叠的官僚组织•试图迅速扩张的官僚组织第20章无知对政府预算过程的影响无知的产生•公民需要什么？什么政策是可行的？执政党和反对者支持什么？领导者需要什么什么？竞争对手可能反对什么？下属具有什么能力？——信息是昂贵的，包括资金和实践两方面；政府需要执行许多政策，而他们的性质极其复杂。——不可避免的参与者的无知上一年度预算的中心任务•代表着一种分配结构已获得共识•改变预算所需的高昂成本•获得进行预算的实际经验•只能是对过去各种条件的理性回应总结：对政府预算的评估及其评估准备的基本方法，是对上一年的预算做边际性的调整，而不是彻底的重整。为减少信息成本所设计的预算评估程序•关注边际变化•把全部政府预算分成可以由专业人士单独进行评估的不同部分•重要的政治家把许多政策的制定看做是一个渐进的过程•预算评估者的关注会引起最多的公众关心，或者会导致最强烈的抱怨的政策区域•在评估官僚组织的预算提案时，政治家利用大量的专家来提供帮助第21章增长的官僚政治、社会效率和个人自由官僚政治化增长的相关原因•社会更加复杂，冲突日渐增多，需要通过非市场行为特别是政治行为加以解决•现代社会日益增加的人口和财富加大了组织的平均规模，而其正是官僚主义的必要特征•技术变革促使市场导向工作的机械化•随着社会财富的增加，社会成员更加需要由非市场组织生产的产品个人自由与官僚组织的增长重要结论•普通公民的个人自由得到了很大的扩展•增加的官僚政治的管制，实际上是他获得更多自由的原因之一•官僚机构对个人施加的限制，往往大于其承担的社会功能•不难想象，总有一天，官僚机构的过度扩张会导致整体自由选择范围的减少尽管官僚组织实施的管制日益增多，但与官僚组织无足轻重的时代相比，现代民主社会的一般公民享有更广泛的选择权在现代民主社会中，尽管许多公民认为官僚组织的整体规模与其提供的益处相比显得过于庞大，但他们仍将毫不犹豫的支持现有的官僚组织而不是废除这些组织