解读湖北省人口与计划生育条例

1稳定低生育水平统筹解决人口问题——解读《湖北省人口与计划生育条例》2008年11月29日，湖北省十一届人大常委会第7次会议审议并通过了修改后的《湖北省人口与计划生育条例》（以下简称新《条例》）。新《条例》将于2009年3月1日起施行。原《湖北省人口与计划生育条例》自2003年1月1日起施行以来，对加强全省人口和计划生育工作、稳定低生育水平、综合治理出生人口性别比偏高问题、提高出生人口素质、维护广大育龄群众实行计划生育的合法权益，发挥了重要作用,为我省人口和计划生育深入开展提供了法制保障。但是，随着形势的发展、相关改革的深入推进和国家法律法规的不断完善,新的情况、新的问题不断出现，原《条例》已不能完全适应新形势的需要,亟待修改完善。为了使原《条例》适应新的要求，根据中央《决定》的要求，湖北省人大常委会将修改原《条例》列入2008年正式立法计划。本次修改原《条例》坚持以“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，按照构建社会主义和谐社会的基本要求，促进人口与经济、社会、资源、环境的协调发展和可持续发展；贯彻中央和省委《决定》精神，体现人口与发展综合决策、统筹解决人口问题的新思路；贯彻《人口与计划生育法》的立法精神，建立和完善长效工作机制，推动人口和计划生育工作的持续、稳定、健康发展；贯彻依法行政的基本要求，进一步规范人口和计划生育管理和服务，维护群众实行计划生育的合法权益。立法过程突出了“稳定、提高、统筹”的方针，即保持立法的稳定性、连续性，稳定和完善现行生育政策；提高立法工作质量，提高人民群众的满意程度；从统筹解决人口问题的全局和高度完善立法，统筹考虑国家利益和群众个人关系、各部门职责关系，力求使立法规范反映客观规律，具有科学性、合理性和较强的可操作性。一、从计划生育标语的变化理解新《条例》的基本精神30年来，最具中国特色的语录非计生口号莫属了。全国各地尤其在农村，这些“上墙标语”，成为一道独特的风景，更是中国计生政策的历史见证。计划生育作为一项基本国策，从上世纪70年代开始推行以来，影响深远。上世纪90年代之后，“少生、优生”观念深入人心，人们的生育目的由“传宗接代”、“养儿防老”转向“生活乐趣”、“充实家庭”，这几年，更出现自愿不育的“丁克”家庭，国人生育观念变迁之大，由此可见一斑。30年来计划生育标语的内容也经历了巨大变化，由原来野蛮血腥型，到行政命令型，再到政策引导、人性化的温馨的标语，这些标语的变迁就是我们人口与计划生育工作基本理念、工作方法的变化的缩影。上个世纪80年代是计划生育政策最为强硬的时期，因而口号也最为血腥：山东某农村计划生育口号：“能引地引出来，能流地流出来，坚决不能生下来。”旁边还有一条：“普及一胎，控制二胎，消灭三胎。”山东菏泽：“宁可家破，不可国亡。”安徽某县：“宁添十座坟，不添一个人。”江苏农村多处可见：“宁可血流成河，不准超生一个。”湖南某县的生育计划标语：“谁不实行计划生育，就叫他家破人亡。”四川某山村：“一胎生，二胎扎，三胎四胎--刮！刮！刮！”广西前往德天瀑布的路上有条更狠：“一胎环，二胎扎，三胎四胎杀杀杀！”湖南某地的“超生就扎！”2到了上世纪90年代，国家计生委开始要求计生工作者，实现工作思路和方法的转变，专门发布“计划生育七不准”。计划生育工作开始规范化，人口与计划生育工作也从后补型变为了前期服务型。这时的宣传标语也转变成了“优生优育、少生快富”等引导型的标语。到了本世纪初随着人口与计划生育法的出台，计划生育工作步入了法制化的轨道，计生标语越来越人性化到了2001年，《人口与计划生育法》的出台，少生奖励、优先优惠、困难补偿、贫困救助、计生帮扶、综合治理等多层次、多元化的人口计生政策让居民感受到了脉脉温情。而现在的标语也不再是刷在公路边、围墙上，早改成了更为温馨的喷绘画，而标语也更为人性化———“让计划生育家庭优先分享改革发展成果”，“低生育，素质好，男女都是宝”，“地球妈妈太累了，再也擎不起太多的孩子”，“控制人口数量，关爱地球母亲”，“人口问题关系国计民生，统筹解决需要你的支持”、“统筹解决人口问题，构建和谐美好家园”。这些新的标语体现了人口和计划生育工作思路由单纯控制人口数量为主向在稳定低生育水平的基础上统筹解决人口问题转变，工作方法由行政制约为主向依法管理、优质服务和综合施治转变。这就是新条例的基本精神。新条例的立法原则：一是坚持以人为本。正确处理国家利益和群众利益、长远利益和眼前利益的关系，强化公权与私权的平衡意识，充分考虑群众在生产、生活、生育、发展和保障等方面的客观需求，坚持稳定低生育水平，统筹解决人口问题，促进人的全面发展；二是坚持法制统一。立法既要符合湖北实际，又要与上位法保持一致。特别是遵循《宪法》、《人口与计划生育法》、《母婴保健法》等法律、法规的立法精神和原则，作出的规定不与上位法相抵触；三是坚持依法维权。把尊重和维护公民实行计划生育的合法权益作为出发点，坚持权利与义务、权力和责任的统一。体现法治政府、责任政府的理念，坚持严格执法和优质服务的统一，寓管理于服务之中；四是坚持服务大局。正确把握人口和计划生育工作在经济、社会发展与和谐社会建设中的定位，服从和服务于改革开放和经济建设中心任务，构建适应社会主义市场经济体制和依法治国要求的综合治理出生人口性别比和流动人口管理和服务机制；五是坚持改革创新。按照权责一致、强化服务、改进管理、高效便民的要求，不断创新人口和计划生育工作体制、机制。立足本省，积极借鉴兄弟省市有益经验，认真总结行之有效的成功经验和管理制度，处理好继承、发展与创新的关系。二、新《条例》的体系结构和主要内容新《条例》在维持原《条例》立法体例和章节的基础上,保留了原《条例》的绝大部分内容,共修改了20多条,在原来41的基础上,新增加了11条内容,使现行《条例》内容增加到52条,修改的内容涉及到原《条例》的每一个章节和绝大多数条文。（一）、关于总则本章主要规定了立法目的、适用范围、基本原则、目标管理责任制度、工作经费保障制度和举报奖励制度。共计七个条文，修改了四个条文，增加了一个条文，即第七条关于建立人口与计划生育举报奖励制度。（二）、关于组织管理本章主要规定了计划生育工作目标管理责任和考核，属地管理原则，流动人口计划生育服务和管理，计划生育宣传教育等内容。共计六个条文，修改了两条，增加了两条，即第十一、十二条流动人口计划生育服务和管理，是目前计生工作3的难点，有很强的针对性。（三）、关于生育调节本章主要规定基本生育政策，晚婚晚育的定义，再生育的条件，涉港、澳、台及外国人的生育规定，再生育的办理程序，再生育申请材料，不得再生育的情形，不应当生育的节育绝育措施的落实，涉嫌违法生育的鉴定等内容。共计十三个条文，修改六条，增加一条。本章内容直接规定了基本生育政策，老百姓最为关心，修改后更加完善，更加人性化，更有操作性。（四）、关于计划生育技术服务本章主要规定优生优育具体措施，计划生育技术服务的原则，计划生育技术服务实施机构的管理，计划生育技术服务经费保障，计划生育技药具的监管，计划生育技术服务的禁止性规定等内容。共计九个条文，修改五个条文，增加两个条文，有两个条文交换了顺序。（五）、关于奖励与社会保障本章主要规定了奖励专项资金，晚婚晚育、节育、母乳喂养的假期和待遇保证，独生子女家庭的优待措施，农村计划生育家庭奖励扶助制度，共计四个条文，修改两个条文，增加一个条文。（六）、关于法律责任本章主要规定了，罚款，社会抚养费的征收，对违反规定生育子女者的处理，非法进行胎儿性别鉴定或者选择性别的人工终止妊娠的处罚，非法销售终止妊娠药品的处罚，行政复议和行政诉讼，行政机关工作人员违法行政的责任等内容。共计十一个条文，修改三个条文，增加四个条文。三、新旧条例的比较（一）在保持现行生育政策连续性和稳定性的前提下，进一步完善了生育政策1、取消了生育间隔期。新《条例》按照中央《决定》关于“稳定和完善人口政策和生育政策”、“坚持计划生育基本国策和稳定现行生育政策不动摇”的总体要求，在保持生育政策稳定性的前提下，从有利于育龄妇女的身心健康、有利于缓解干群关系、体现人文关怀的精神出发，根据国家人口计生委的建议和兄弟省、市做法，取消了生育间隔期，规定领取《生育证》后方可生育。2、完善了再婚家庭的生育政策。调研中,一些地方和基层干部群众建议，对再婚夫妻中未生育过子女一方的生育政策予以适当微调，以保障未生育一方的生育权。此类情况涉及人数不多，但关系群众切身利益，社会反映强烈，处理不好容易引起家庭和社会矛盾。在稳定现行生育政策的前提下，对此类人群的生育政策适当微调，符合群众的意愿和需求，有利于家庭和社会的和谐稳定。国家人口和计生委对此也有指导意见，据此，本次对再婚家庭再生育政策进行了完善，将原《条例》第十五条中“再婚夫妻一方已生育两个子女并丧偶，另一方无子女的，可以申请再生育一个子女”的规定，修改为“再婚夫妻一方已生育两个子女，另一方未生育过子女的，可以申请再生育一个子女”。3、完善了农村居民的生育政策。新《条例》第十七条在原《条例》关于夫妻双方属农村村民的生育政策规定的基础上，增加了一款,内容为“前款规定不适用于国家工作人员。”随着国家机关人事制度和事业、企业单位用工制度改革，近年来，有一些大学毕业生和部队转业人员，有的大学毕业或部队专业后户口登记在农村村民委员会,被录用为国家工作人员后，其户口未转到城镇居委会,仍属农村居民户口，享受城镇职工的福利待遇，却执行农村居民的生育政策,广大群4众意见很大，这次进行了统一规范。4、加强了《生育证》的管理。新《条例》第二十二条规定：因户籍或者婚姻状况发生变化不再符合生育条件的,或者农村居民成建制转为城镇居民满两年未怀孕的,县级人民政府人口和计划生育行政部门应当撤回《生育证》，并书面告知当事人。（二）坚持科学发展观，转变工作思路和方法，突出以人为本和优质服务新《条例》坚持科学发展观，在第一章总则部分第一条增加了“统筹解决人口问题”的内容，在第四章“计划生育技术服务”部分增加了有关提高出生人口素质的内容；在保持现行的计划生育奖励优惠政策的连续性、稳定性基础上，新《条例》从关注民生、依法维权的角度出发，进一步明确了落实独生子女保健费的责任部门、奖励标准和资金来源渠道，并适当提高标准，对奖励优惠政策作了如下修改：1、增加了优生优育、提高出生人口素质的内容。为提高出生人口素质，新《条例》规定，逐步实行免费婚检，预防艾滋病母婴传播，推行住院分娩和母乳喂养，提高出生人口素质。2、规定了免费施行复通手术。新《条例》规定，接受绝育措施的夫妻，因子女死亡等特殊情况，符合再生育条件要求再生育一个子女的，由夫妻双方申请，经县级人民政府人口和计划生育行政部门批准后，可以免费施行复通手术。手术费用由县级人民政府人口和计划生育行政部门承担。3、在保持现行奖励优惠政策连续性和稳定性的基础上,明确了独生子女保健费的责任部门、奖励标准和资金来源渠道。将独生子女保健费标准由“每月10元”修改为“每月不低于10元”，并规定保健费的支付单位和经费来源渠道，规定将属农村居民、城镇无业居民和个体工商户的独生子女保健费纳入地方财政预算。4、明确了独生子女父母属国家机关、事业单位工作人员或者企业职工的,退休时发给计划生育奖励金，具体办法由省人民政府在本条例公布后一年内制定。奖励政策事关广大干部职工切身利益，既要考虑财政负担能力，又要考虑政策的连续性、公平性,情况比较复杂,需要充分研究论证，权衡利弊，慎重决策。据此，《条例》对此问题作原则规定,有关奖励的范围、标准和发放方式等具体问题,授权省人民政府制定。5、将国家实行的农村计划生育家庭奖励扶助制度和计划生育家庭特别扶助制度上升为地方性法规。新《条例》根据国家有关政策，增加了第三十九条，规定实行农村计划生育家庭奖励扶助制度和计划生育特别扶助制度。（三）完善了新形势下人口和计划生育管理和服务工作措施，增强了《条例》的可操作性1、明确了人口和计划生育行政执法机构的执法资格。根据国家有关法律的规定和省委《决定》要求，新《条例》第四条中增加一款，内容