房屋拆迁中存在的突出问题及法律思考论文

内容提要所谓城市房屋拆迁，是指建设单位根据城市规划要求和政府有关的批准文件，在取得房屋拆迁许可证的情况下，依法拆除建设用地范围内的房屋和附属物，并对该范围内的居民或者单位进行补偿安置的法律行为。从表象上看，拆迁是拆迁人通过支付拆迁费用而取得的对被拆迁人所有的房屋或其它建筑物进行拆除和搬迁的权利，而实际上拆迁的根本目的在于获得被拆迁房屋及其他附属物所附着的土地使用权，以实现对该土地的再开发和再利用。目前，我国城市房屋拆迁的法律依据主要是2001年修订的《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《拆迁条例》）。该条例在执行中出现了一些不容忽视的问题，主要表现在：没有区分公共利益和商业开发两种不同性质的拆迁行为，拆迁的主体不明确；在进行房屋拆迁中，补偿标准偏低，对被拆迁人的权利保护不力；搬迁、拆除、补偿的先后顺序颠倒，没有按照先补偿、后拆迁的顺序进行；拆迁中存在滥用职权问题，没有按照法定的权限和法律程序进行；强制拆迁问题比较突出，引发了不少社会矛盾和问题。之所以出现上述问题，既有实践中的原因，也有理论及法规上的根源。主要原因是:指导拆迁的法律法规没有区分公益和商业拆迁；拆迁评估工作不规范、不公平；《拆迁条例》制度设计不科学、也不合理；由于干部考核体制存在问题，个别领导干部为了工作政绩和个人利益导致乱作为；在保护私有财产方面，《拆迁条例》与宪法、物权法的精神相抵触。近日，国务院公布了《国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》（以下简称《征收条例》）。针对拆迁中存在的问题，结合《征收条例》笔者提出如下建议：要明确公共利益的范围，区分不同性质的拆迁；要建立合理的评估制度，把土地使用权纳入补偿范围；要制定公开透明的征收决定程序；要坚持依法行政，打击建筑领域的腐败行为，改革干部考核体制，建立公共服务型政府；对违法建筑要根据不同情况和形成原因区别对待；对非公共利益拆迁要建立行政许可、平等协商等制度；对集体土地的征收要参照国有土地征收办法加以规范；要在制定《征收条例》的基础上，由全国人大常委会尽快出台《房地产征收法》，用法律来规范房地产的征收行为，实现经济快速发展，社会和谐进步，人民群众安居乐业。关键词：房屋拆迁公共利益合理补偿程序公正依法行政2目录一、前言................................................................................................................................1二、房屋拆迁中存在的突出问题........................................................................................2（一）公益和商业不分拆迁主体不明......................................................................2（二）补偿标准偏低....................................................................................................4（三）补、拆程序颠倒................................................................................................5（四）滥用行政职权....................................................................................................5（五）强拆制度违宪....................................................................................................7三、原因分析........................................................................................................................8（一）法律法规没有界定公共利益范围....................................................................8（二）评估工作不公正................................................................................................9（三）《拆迁条例》制度设计不合理。....................................................................11（四）政绩工程和腐败官员在作怪..........................................................................11（五）《拆迁条例》和《宪法》等法律相抵触。....................................................12四、建议与思考..................................................................................................................13（一）进一步明确界定公共利益范围......................................................................13（二）建立合理的评估制度，明确补偿范围..........................................................15（三）征收决定程序公开透明..................................................................................17（四）坚持依法行政，改革干部考核制度..............................................................19（五）商业拆迁应建立相应的制度..........................................................................19（六）违法建筑认定应区别对待..............................................................................21（七）在《征收条例》中，应加入集体土地房屋拆迁的内容..............................21（八）尽快出台《房地产征收法》..........................................................................22参考文献.…………………………………………………………………23后记……………………………………………………………………241一、前言当前，我国正处于农村城镇化的转型时期，城市规模不断扩大，但受到国家实行的最严格的土地管理制度的限制，对城市旧城区及其临近集体土地上的房屋进行拆迁工作已经成为了城市发展的必然选择。拆迁对于提高城镇居民居住水平，改善城市面貌、完善城市功能、促进招商引资和社会经济发展具有重要作用。但另一方面，大规模“急进”的拆迁改建工作时常使被拆迁人的合法权益得不到有效保护，政府或拆迁人侵害被拆迁人合法权益的现象愈演愈烈，并引发一系列恶性拆迁事件。据国家信访局统计，现在大约有40%以上的信访案件与拆迁有关，可见能否做好拆迁管理工作直接关系到社会稳定大局。在规范拆迁行为的立法上，我国经历了20年简短历程：最早执行的是1991年由国务院出台的《城市房屋拆迁条例》，由于该条例对被拆迁房屋补偿标准太低，将户口因素作为确定安置面积的标准，而且强制拆迁规定不清晰，条件模糊等问题的存在，2001年由国务院进行了修订，颁布实施了《拆迁条例》，该条例对补偿标准、安置方式、和强制拆迁等做了新规定，在保护房屋被拆迁人和使用权人的合法权益方面发挥了积极作用。2004年修改《宪法》时，增加了对公民合法的私有财产不受侵犯的保护性规定，《宪法修正案》第22条规定，国家为了公共利益的需要，可以根据法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。2007年10月1日《物权法》的颁布实施，对房屋的征收规定更加明确，使得2001年的新条例中存在的问题就充分显现出来。物权法第四十二条第一款规定:为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。根据上述条款的规定,为了公共利益的需要征收城镇国有土地上单位、个人的房屋应当由法律规定。为解决这一问题,国务院有关方面经认真研究,建议根据立法法的有关规定,在有关征收法律出台前,通过修改《城市房地产管理法》,授权国务院就征收国有土地上单位、个人房屋与拆迁补偿先制定行政法规。近2两年来，随着城市化进程的加快，而且由于《拆迁条例》与《宪法》和《物权法》等法律出现了明显的冲突，因此，拆迁纠纷在全国各地越来越多，从重庆拆迁“史上最牛钉子户”吴萍的维权，到四川成都发生的“自焚拆迁户”唐福珍事件，无不反映出拆迁条例存在的重大瑕疵。为此，2009年12月，北大法学院五名教授联名写信给全国人大常委会建议对《拆迁条例》进行审查，建议国务院对《拆迁条例》自行修改，在条件成熟时，尽快出台土地征收和房屋拆迁法。法学专家的建议推动了《拆迁条例》的修改，国务院在广泛征求意见和听证基础上对现行《拆迁条例》进行了修改，制定了《征收条例》。它明确了公共利益的范围，规定了拆迁的程序，对保护被拆迁人的合法权益具有十分重要的意义，是一个极大的进步。但仍有继续完善的空间。如何从根本上解决好城市拆迁中的矛盾和问题所在，实现和谐拆迁，平衡政府、开发商和居民的三方利益，促进社会稳定和发展，是一个值得探讨的重要问题，也是本论文研究的目的和意义所在。二、房屋拆迁中存在的突出问题（一）公益和商业不分拆迁主体不明从现象上看，拆迁是发生在拆迁人和被拆迁人之间的事情，是以拆迁人为拆迁主体的行为，拆迁的基础是平等主体之间的民事行为。但事实上，政府是一个隐性的拆迁主体，拆迁行为是政府直接参与下的“民事行为”。①城市房屋拆迁的目的是为了获取被拆除房屋所占用土地的土地使用权，按《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《拆迁条例》）的有关规定：拆迁人要获取该土地的土地使用权，就要向有关政府规划部门申请建设用地规划许可证，由规划部门核发建设用地规划许可证，确定拆迁房屋的地域范围，通过房屋拆迁来获得土地使用权，即拆迁必须经过政府的许可。但部分地方政府对《拆迁条例》的规定理解出现了偏差，认为城市土地是①高福平《物权法》实施后房屋拆迁制度的存留问题理论前沿2009年第9期3国有的，政府有权因需要进行调配，可以不通过土地法规定的法定程序，在未经依法收回土地使用权的情况下，就可分配给他人①。部分政府就是基于这样的错误认识，滥用自身行政权力对国有土地使用权进行再分配，并通过违法出让国有土地使用权来获取巨额经济利益的。同时，基于认识上的偏差，常常混淆两种不同性质的城市房屋拆迁活动，无论是基于公共利益的拆迁，还是商业利益的拆迁，政府都会插手，导致政府“公”、“私”不分，介入过宽，严重损害被拆迁人的合法权益。事实上，城市房屋拆迁可分为基于公共利益所进行的政府拆迁和基于商业利益的社会拆迁两大类②。政府拆迁是为了公共利益的需要而进行的房