医疗器械招标细节

医疗器械招投标细节（文章很长，值得收藏）2014-11-07中国医疗器械随着政府在公共卫生领域的投入越来越大，医疗器械采购正成为政府采购中一个范围不断拓展的领域。要做好医疗器械采购工作，操作环节的规范运行是关键。“细节决定成败”，医疗器械招投标中的细节值得关注。本文作者多年从事相关工作，在总结自身经验后，从“挑毛病、提建议”的立场出发，详细地谈了目前医疗器械招投标中的20多个细节问题，很有阅读和收藏价值。做好技术标的评审和规范判定技术指标应答的真假医疗器械技术指标在评标赋分中的比例通常在40%左右，足见其重要性。投标者在技术指标的应答上也很用心。而技术指标应答的真假也常常是引发质疑和投诉的热点。判定技术指标应答是真是假，以什么为依据？应该是《医疗器械注册证》。《注册证》附件页有“产品性能结构及组成”一栏，由国家监管部门填写。毫无疑义，这本应该就是依据。遗憾的是，监管部门填写得太简单。有的只有“组成”，没有“性能”，有时候，就是一行大约二十几个字。在国家食品药品监督管理局颁发的第三类产品和进口产品的《注册证》中，这个栏目填写得还好一些，还能找到可供评委们参考的技术指标，可惜还是少了点。无奈，招标时只好再要求厂商提供产品注册的《检验报告》，以便找到核准其技术指标的依据。请看《检验报告》中的两个栏目：一是依据产品标准（国家标准、行业标准或注册产品标准，下同）规定的“技术要求”，二是“检测结果”。投标者在对技术指标作出应答时，应该依据其中哪一个呢？评委们又应该依据哪一个呢？应该明确，“技术要求”是“每件产品”都必须达到的要求（必然的），而“检测结果”仅仅是数量有限的“送检样品”实测所达到的水准（偶然的）。显然，技术指标的应答依据应该是产品标准所规定的“技术要求”，而不是“检测结果”，这一点不能含糊。有的投标者把“检测结果”优于或符合招标要求的某项结果填写在应答栏，声称“优于”或“符合”，而“技术要求”的对应项并不优于或并不符合招标要求，这样做显然是不正确的。现在这一点应该是讲清楚了，如果投标者依旧把“检测结果”填写在应答栏，声称“优于”或“符合”招标要求，应该认为这不是诚实的态度。彩页上的指标不宜作为依据彩页即产品宣传彩页，属于医疗器械广告的范畴。它图文并茂，有器械的外观结构，有图例图表，还有主要技术指标，利于用户直观快速地了解产品。正因为如此，有的招标项目要求提供彩页。借助彩页，评委们看到了“样品”，在审评技术指标应答时，有些评委也习惯于以彩页上的技术指标作为依据。然而，彩页近几年在悄悄变化。一种情况是，原有的技术指标消失了，代之以优美的抒情文字，空洞有物（图），可与售楼广告媲美。这样的情况多见于知名的进口设备。另一种情况是，有的彩页上的技术指标“升级”了。如果仔细和《医疗器械注册证》或产品标准对照，发现并不完全一致，彩页上的指标“优化”了。请注意，如果真是产品指标升级优化，只要涉及改变产品性能和预期用途，那就一定要体现在产品标准上，要正式修改原有标准，要在监管部门重新注册，《注册证》上也应该体现出来。否则就是不合法规的。彩页可以作为参考，但因为彩页上的信息变动比较随意（彩页有声明：仅供参考，如有变更，恕不另行通知），监管的难度比较大，你没有搞清楚其内容是否经过监管部门的审批和备案，就不应以彩页上的技术指标作为依据。应该到哪里去寻找技术指标的可靠依据呢？除了《医疗器械注册证》和《检验报告》，还可以查看产品标准，或者产品使用说明书，这些应该也是可靠的依据。医疗器械国际招标不要求彩页，常常要求制造商提供产品的技术白皮书（DataSheet），技术白皮书所提供的信息应该是核准技术指标的可靠依据。但对于出示技术白皮书（包括产品标准），制造商常常有顾虑，怕“泄密”。招标中介机构在操作上要注意保密的纪律和技巧。但这并不是说，产品标准、产品使用说明书或技术白皮书里可以找到招标所要求的全部技术指标的依据，有的技术指标可能源于设计、工艺或其他过程，制造商出于保密的缘故，不会拿出来。从这个角度说，招标所要求的技术指标并不保证都能看到依据。技术指标筛选的三个原则现在的招标文件对技术指标的要求越来越多，不分主次，全面细致。但是，编这些文件时有没有想过：哪些指标对衡量设备性能是重要的，哪些是次要的？哪些指标是可以或者易于验证的？哪些指标的应答其真假有据可查？如果对此心中无数，不经筛选提出过多技术要求，对评审的过程以及验收的过程，都会造成操作上的困难。另一方面，那些不易验证和无据可查（或有据难查）的技术指标可能正好为无良厂商提供了作假的空间。招标文件对技术指标的筛选，建议参考如下三个原则：一要突出核心技术指标，二要有据可查，三要易于验证。“易于验证”，即不需要或者只需要简单的检测设备就可以验证。这一点在查看样品和验收设备时，都特别重要和实用。“核心技术指标”是指最能体现设备技术含量的主要指标。它应该包含工程技术性指标和临床实用性指标。这些指标目录的选择应该以国家标准、行业标准、国际标准为参照，由专家分清主次，逐项筛选。指标目录的数量因设备的技术含量不同而有差别，但一定要少而精。说到“有据可查”，厂商的资料（产品标准、技术白皮书、检验报告、产品使用说明书等）、第三方出具的证书或报告都可以作为依据。而目前最主要的依据仍然是监管部门出具的《医疗器械注册证》，但现有的《注册证》提供的信息量远远不能满足要求。建议有关部门规范和细化《注册证》的填写，特别是细化附件页“产品性能结构及组成”的技术性描述，让招标采购单位和用户所关注的核心指标基本都能罗列其中。这样注重细节的科学监管才能体现服务型政府的水准。这对规范市场有利，对招标投标有利。我们也看到，有的投标厂家为了应对招标的要求，不得不应急把产品送去“委托检验”，专门针对招标要求的技术指标出《检验报告》。招标的技术指标目录无规范，不稳定，比较随意，厂家常常花钱“应急”！如果我们能事先筛选和规范好核心技术指标目录（详见下文），在此基础上，又有监管部门按规范把这些指标逐条填写在《注册证》的相关栏目上，厂家就可以少花许多冤枉钱。规范技术指标编写的建议现在一些标书的技术指标编写没有规范，不分主次，能写的全写上，罗列几十条甚至数百条。出现这种情况的可能有两种主要原因：不知道怎么写标书，找来一家公司的产品宣传资料，全盘照抄；或者就看中了某家某种产品，把它的技术指标拿来用就是了。曾有医院院长问：“我们就看上了这个品牌的这款设备，能不能（通过编写标书）保证招标就招上这款设备？”笔者答：“招标法规的设计本意就是限制单一指向性的购买行为，只要进入了招标程序，就不允许有歧视性、排他性指标，所以没法保证。”有这种想法的人不在少数，招标是无奈的，只不过是为了一个程序上的合法。为了改变这种现状，建议先从规范技术指标的编写做起，逐渐完善。就规范技术指标的编写，可参考表一的设计。科学设定供应商资质门槛资质初审常有漏洞正式评标前，有一个对投标方资质的初步审查，目的是剔除资质不合格的投标者，使开标评标效率提高。要提醒的是，注意初审可能出现的漏洞。试举几例：例一：超范围经营的判定经营第一类、第二类医疗器械，其经营范围是“泛指”，即限定在第一、二类范围内，但并不限定产品品种。而经营第三类医疗器械，其经营范围必是“特指”，即指明并限定产品的品种。每一品种都有产品品种编码。如果《医疗器械注册证》中的产品品种编码（在注册号中隐含）与《医疗器械经营许可证》经营范围所列产品品种编码不同，即可判定为超范围经营。要这样仔细地查对，也还要有一点专业知识，短时间的初审难免出现漏洞。例二：《医疗器械注册证》的审查这是资质审查的重点，也是出问题最多的地方。比如：《注册证》是否过期失效？过期《注册证》是否符合获准延期的条件？《注册证》所列产品名称、规格型号是否与投标产品一致？《注册证》是否完？……只有仔仔细细地阅读投标文件，方能看出这些问题。例三：授权链是否完整有些招标项目，由于多种设备“打包”，生产厂家授权给当地经营商来投标的多了。外地厂家、进口产品厂家的授权可能还要多几重授权手续，这样才能形成完整的授权链。只有仔细对照（有的是英文版），才能搞清楚授权链是否完整。初审显然不易做好。评标开始后，不要因为有过资质初审就对复审马虎了事。每一位专业评委都应该掌握一些法规和监管的知识，以免复审走了过场。您签字，您就要对复审结论承担责任，而初审不是结论，只是一个过程。提供“原件”的变通做法为防止复印件作假，许多招标都要求重要的资质文件必须提供“原件”。实施以后，才发现这样的要求有点脱离实际。首先是重要“原件”在远距离传递中带来的风险，再说全国每月每天有多少个招标现场让厂商来回穿梭，很有限的几个“原件”够用吗？站在投标者一方想一想，是不是风险、成本、困难都增加了？“原件”一般都只在招标的初审时“看一下”，和复印件一比对即交还。试想，假设真在细节上做手脚，初审（“粗审”）能看得出来吗？恐怕不行。应该寻找一种变通的做法。投标时可以只提供复印件，待通知中标者来领取中标通知书时，嘱其带上“原件”，再仔细审查即可。真有弄虚作假者，给予网上公示，并以排序第二名递补就是了。这样的审查一定要有纪律，要有监督，以免走了过场。看注册资金不如看财务报表政府招标采购医疗器械有这样的特点：批量大，件数多，用户覆盖面广，时间性、政策性都强。因此，在选择投标供货的企业时，不得不考虑企业的生产能力，包括对投标的经营企业的经营规模和周转资金，以保证保质保量地如期供货。为此，有的标书里设立了对企业注册资金的门槛，规定了注册资金的下限。应该说，这是一个降低风险的好设计。和企业界的朋友们谈起此事时，他们不以为然。注册资金只是企业建立初期的历史数据，而且由于种种原因，这个陈旧数据的“水分”很大，不能说明多少问题。要了解企业的生产能力和经营规模，建议去查看其近几年的缴税证明（享受免税的企业另当别论），这是可靠的数据，是鲜活的数据。这个数据既能部分地反映企业抗风险的能力，也能确切地反映近几年企业产品的市场竞争力和销售业绩（总额）。一位招标行业的专业人士则表示，经审计的年度财务报表（损益表、现金流量表、资产负债表）才是更能反映企业实力的可靠凭证。连续动态观察近几年的数据，则更能说明问题。这些建议有没有道理？是否可行？供参考和讨论。《医疗器械注册证》是关键注意《注册证》的完整性招标文件几乎无一例外都要求提供《医疗器械注册证》，且列为必备资质。但是，许多投标者没有注意《医疗器械注册证》的“完整性”，往往只提供了证书的第一页，少了包含更多信息的附件页（即《制造认可表》或《注册登记表》）。严格地说，这不符合法规要求附件“与证书同时使用”的规定，是应该扣分的。近年来，有的《注册证》的附件页“产品性能结构及组成”一栏加注了“见附页”的说明，在“附页”里，有更多的技术信息被官方文书记载和确认，这是政府监管工作的改进，应该肯定。这样一来，在重要技术指标上，虚假应标的空间会有所减少。为避免对“注册证”概念理解的错位，也帮助和提醒那些有意或无意“遗忘附件和附页”的投标者，建议招标文件对“提供注册证”的要求表述为“提供《医疗器械注册证》（含附件和附页）”，这样更明白确切。在这样清楚的提示下，如果投标者仍然没有提供附件和附页，应视为资质不全；或者说，涉嫌有意回避“负偏离”指标，以利虚假应标。《注册证》延期应设确定时限由于大家都知道的原因，国家药监局不得不对一批批即将过期失效的《注册证》许可延期使用。这种延期有三个必备条件：1.限定是某一年获准注册的医疗器械;2.“境内第三类及境外、台湾、香港、澳门地区医疗器械”（原文如此）；3.国家食品药品监督管理局已正式受理重新注册申请的，且“在重新注册审批期间”。这三个条件缺一不可。有的投标者想当然地以为“某一年”的注册证都延期了，而忽略了去申请重新注册，或者已经重新申请了但投标时没有提供重新注册的“受理通知书”，结果痛失中标的机会。国家药监局的延期通知不设确定的延期时限，一句“原证书在重新注册审批期间可以继续使用”使评标的评委们陷于困惑之中。特别是距离“受理日”时间很长了，还没有看到新发的注册证书，评委们不知道该