矿山生态环境保护与恢复治理方案编制导则

矿山生态环境保护与恢复治理方案编制导则环保部南京环境科学研究所生态中心：燕守广2014年8月一、必要性及意义1、任务来源2005年《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》（国发[2005]28号）明确提出：“新建和已投产生产矿山企业要制订矿山生态环境保护与综合治理方案。”。2006年《财政部国土资源部国家环保总局关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》（财建[2006]215号）中特别提出：“地方环境保护、国土资源行政主管部门应当组织有资质的机构对试点矿山逐个进行评估，按照基本恢复矿山环境和生态功能的原则，提出矿山环境治理和生态恢复目标及要求。地方国土资源、环境保护行政主管部门应当督促新建和已投产矿山企业根据上述要求，制订矿山生态环境保护和综合治理方案，并提出达到矿山环境治理及生态恢复目标的具体措施。”2011年《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》(国发〔2011〕35号)再次指出：“加强矿产、水电、旅游资源开发和交通基础设施建设中的生态保护”。2、必要性（1）矿山生态环境保护的基本要求矿产资源是国民经济、社会发展和人民生活的重要物质基础，也是衡量一个国家实力的标准之一。然而矿产资源的大规模开发改变了矿区生态系统的物质循环和能量循环，产生了十分严重的生态环境问题。生态破坏：植被破坏、土地损毁、水土流失、土地沙化、生物多样性损失，并极易引发塌陷、滑坡、泥石流等地质灾害，破坏自然景观。环境污染：大气、水、土壤和固体废弃物等污染。另外还包括噪声、振动、辐射等污染。影响生态系统平衡：包括森林、草地、湿地等生态系统，以及水（地表水、地下水）环境、土壤环境的平衡等。（2）现有相关标准存在不足矿山开发从勘探期到服务期满闭井，环境保护工作在防治污染到保护生态环境等许多方面一直伴随着整个活动过程，任务十分艰巨。虽然现有相关标准涉及到了矿山环境保护与综合治理方案技术，但是由于缺乏专业性的矿山开发生态环境保护方案编制标准，造成我国目前矿山开发生态环境保护规划的质量水平不一，缺乏规范，难以满足我国矿产开采行业发展和环境保护的需要。3、意义（1）确保“不欠新账”导则的适用范围为新建矿山和已投产矿山，是为有主矿山提出的生态环境保护要求，不涉及无主矿山和历史遗留问题。因此，能够解决当前矿产资源开发中新产生的生态环境问题，确保“不欠新账”。（2）明确矿山企业的主体责任按照“谁开发、谁保护；谁破坏、谁治理”的原则，矿山企业在矿山环境保护中负有主体责任。编制矿山生态环境保护与恢复治理方案，充分利用企业缴纳的矿山环境治理恢复保证金，能够进一步明确矿山企业在矿山生态环境保护与恢复治理中的主体责任，促使企业主动开展矿山生态恢复治理工作。（3）提高矿山生态环境保护水平编制矿山生态环境保护与恢复治理方案，针对矿山主要生态环境问题提出生态环境保护和治理恢复工程，从治理效果、技术可行性、经济可行性等方面进行评估，能够提高矿山生态环境恢复治理措施的可操作性，并可促进矿山企业创新技术和方法，用最少的资金实现生态环境恢复治理效果的最大化。（4）提高矿山环境管理水平开展矿山生态环境保护与恢复治理方案编制工作，能够更好地发挥环保部门在矿山开发过程中的环境保护监督管理职能，有更好的依据和管理手段加强矿山生态环境保护。4、编制过程2009年，环境保护部下达了《矿山生态环境保护与恢复治理方案编制导则》的编制任务。依托环保公益性行业科研专项“典型矿山生态恢复技术评估与环境管理研究”。2010年9月形成了第一次征求意见稿，并在山西太原举行的“全国矿山生态环境恢复治理现场会”上作为会议材料向各省、自治区、直辖市征求意见。2010年12月，环境保护部办公厅发布了《关于征求国家环境保护标准〈矿山采矿生态保护与恢复标准（征求意见稿）〉和〈矿山生态环境保护与恢复规划（方案）编制技术规范（征求意见稿）〉意见的函》（环办函〔2010〕1244号）向相关部委征求意见。2012年9月，环境保护部办公厅发布了《关于征求〈矿山生态环境保护与恢复治理技术规范（征求意见稿）〉和〈矿山生态环境保护与恢复治理方案编制导则（征求意见稿）〉意见的函》（环办函〔2012〕1138号），再次向各省、自治区、直辖市和机关各部门征求意见。2012年11月，环境保护部自然生态司在北京召开了《矿山生态环境保护与恢复治理方案编制导则》的论证会，在充分吸收了专家意见后，形成了最终搞。2012年12月，环境保护部办公厅发布了关于印发《矿山生态环境保护与恢复治理方案编制导则》的通知。二、“导则”要点分析1、术语解释适用范围：适用于新建和已投产矿山企业，主要针对矿山开采至闭矿阶段的生态保护、治理与恢复具体工作。新建和已投产，包括改（扩）建矿山。不涉及历史遗留问题。矿山开采至闭矿阶段。也包括矿产勘查、选矿阶段。包括矿山开采区及周边受影响的地区。基本要求：要求新建和已投产矿山，其矿山生态环境保护与恢复治理方案的内容和精确度应与采矿阶段的要求相适应。《方案》应包含对已经产生的矿山生态环境问题的防治和新的开发活动可能引发的矿山生态环境问题的综合防治与治理恢复。矿山生态环境的界定：矿山生态环境是指矿区内生态系统和环境系统的整体，包括地表植被与景观、生物多样性、大气环境、水环境、土壤环境、地质环境、声环境等。矿山生态环境保护与恢复治理是全面的、综合的。生态破坏恢复、环境污染防治、生态功能恢复、景观恢复等。矿山生态环境保护：采取必要的预防和保护措施，避免或减轻矿产资源勘探和采选造成的生态破坏和环境污染。矿山生态环境恢复治理：矿产资源勘探和采选过程中的各类生态破坏和环境污染采取人工促进措施，依靠生态系统的自我调节能力与自组织能力，逐步恢复与重建其生态功能。2、《方案》编制、论证与实施《方案》编制矿山企业按照本导则要求负责本矿山《方案》编制工作。企业负责，委托有相应资质的单位编制。新建、改（扩）建矿山应在矿山开采前完成《方案》编制工作。与环评报告相关内容要一致。已投产矿山未编制《方案》的要按照本导则补充编制《方案》。《方案》中要明确阶段治理任务、目标、资金需求和筹集方案，作为日常生态环境监管和收取矿山环境治理恢复保证金的重要依据。《方案》论证环境保护行政主管部门会同有关部门，组织专家对《方案》的必要性、科学性、可操作性以及恢复治理资金来源和筹集方案等进行审查与论证。编制单位根据审查和论证意见对《方案》进行修改、完善，并经过社会公示，形成《方案》报批稿。《方案》审批与实施《方案》审批权限实行属地管理，由当地政府（省、市、县）环境保护主管部门审批、监督和实施。《方案》经批准后，由矿山企业按照《方案》内容组织实施。《方案》内容要向社会公布，接受社会监督。《方案》实施资金来源包括矿山企业自筹资金、矿山环境治理恢复保证金（包括矿山地质环境治理恢复保证金）、经批准的生态环境保护专项资金，以及用于环境保护的财政转移支付资金等。环境保护行政主管部门应根据《方案》中规定的矿山生态环境保护与恢复治理的阶段目标，及时组织相关部门对矿山企业生态环境恢复治理成效进行评估和验收。方案编制程序方案审批与实施接受编制任务制订编制计划准备工作资料收集现场监测实地调研矿山生态环境问题分析与评估矿山生态环境影响预测方案论证、报批制定方案目标提出防治措施确定编制重点规划具体工程编制方案方案审批三、《方案》主要内容1、总则任务由来说明《方案》编制任务的由来及背景情况。必要性和意义阐明《方案》编制的政策相符性及规划一致性，论述《方案》实施对修复矿山生态环境、改善矿区环境质量、促进地方社会经济可持续发展的作用和意义。编制依据国家和地方相关法律、法规；国家和地方相关规划；有关政府和部门政策文件、技术标准与规范等。《方案》期限对于新建和改（扩建）矿山，《方案》编制应以矿山基本建设完成、未投产前的年份为基准年对于已投产矿山，《方案》编制以前一年为基准年。《方案》应根据不同矿种特点原则上3-5年为一个周期，滚动编制、审批、实施和验收。每一期《方案》目标应依据国家和地方相关的政策要求，与矿山开采计划和矿山总体生态环境保护要求相协调，逐步推进，并符合当地国民经济与社会发展总体规划和环境保护总体规划。2、指导思想与基本原则指导思想以科学发展观为指导，以维护矿区生态环境安全为重点，针对矿产资源开发利用方式以及产生的主要生态环境问题，科学规划、合理布局，提出生态环境保护与恢复治理的主要措施，及时治理受损的生态环境，最大限度地减少因矿产资源开发利用造成的危害，促进矿产资源开发与社会经济的可持续发展。基本原则（1）保护优先、防治结合（2）景观相似、功能恢复（3）突出重点、分步实施（4）科技引领，注重实效3、现状调查、评价与预测调查范围：矿山企业采矿登记范围和各种采矿活动可能影响到的区域。重点问题：生产矿山导致的各类生态环境问题方案调查内容矿山企业基本情况和矿产资源开发利用方案；矿山生态环境状况，包括大气环境、水环境、土壤环境、生物多样性保护、环境敏感目标等;矿山企业污染物排放情况（包括矿井排水）及其环境污染状况，地质灾害发生情况等；矿山企业污染物达标排放与总量控制要求，环保“三同时”履行情况；生态环境恢复治理的技术条件、管理水平等；调查方式（1）资料收集包括法律法规、技术标准、各类规划、自然社会经济资料和研究文献等。（2）现场踏勘对矿山开采工艺过程、矿区及周边生态环境状况、自然及人文景观、社会经济状况进行全面踏勘。（3）监测分析必要时，应对矿区及受影响区域大气、水体、土壤环境质量状况进行监测，以及对受保护的动植物进行生态监测。（4）人员访谈访谈对象为矿区的现状或历史的知情者，包括地方政府的行政人员、矿区及其周边居民、矿区土地不同阶段使用者、以及矿区或熟悉当地情况的第三方等。访谈内容主要包括矿区生态破坏、环境污染的历史及现状、社会经济状况等。生态环境影响分析与评价（1）主要生态环境问题识别与分析结合矿区生态环境现状调查，分析大气、水体、土壤等环境污染及生态破坏的范围、程度。包括对矿区的生态系统影响与分析（主要是对动物、植物、森林资源等的影响）；矿山生产中的大气污染影响与分析；矿山生产对水体（地表水、地下水）的影响与分析；土壤质量及污染影响分析，水土流失影响与分析、地表沉陷对土地资源的破坏、生态功能下降的情况、工业场地“三废”排放对环境的污染情况，人文景观的破坏情况等。（2）企业环境污染治理情况分析包括调查企业目前环保装备水平、运行状况、污染治理技术水平、污染物排放和控制情况、是否满足现行环保要求等。根据调查结果，分析识别企业存在的主要问题。生态环境影响预测结合矿产资源开发规划，对采矿活动在《方案》编制期内不同年份造成的生态破坏进行预测，包括生态破坏和环境污染的范围、影响方式与影响程度。明确矿区污染治理的重点，确定重点治理区和一般治理区。评价方法可分为定量评价、半定量评价和定性评价。矿山生态环境影响评估方法主要包括：工程类比法、层次分析法、加权比较法、相关分析法及模糊综合评判法等。分析评价中注重3S技术的应用。4、《方案》目标和指标《方案》应根据矿山企业生态破坏与环境污染状况及相关技术政策和标准，提出生态环境保护与恢复的总体目标、阶段目标。按照国家和地方对矿区清洁生产、污染控制、水土保持、生态恢复治理等方面的要求，制定切实可行的目标指标体系。清洁生产指标包括采选矿生产工艺先进性及装备技术水平、资源能源利用指标、废物回收利用指标、环境管理要求，并符合相应的国家和地方环境保护标准要求。资源能源利用指标采选矿回收率（%）、采矿贫化率（%）、万元产值耗水量（m3/万元）、万元产值能耗（t标煤/万元）等。废物回收利用指标采矿废石利用率（%）、矿坑（露天、井下）涌水利用率（%）、选矿尾矿综合利用率（%）、选矿水重复利用率（%）等。污染控制指标包括工业废水排放达标率（%）、矿坑涌水排放达标率（%）、工业废气排放达标率（%）、作业环境粉尘合