《盐业体制改革方案》解读

《盐业体制改革方案》解读2016年5月5日，中国政府网对外公布《盐业体制改革方案》，备受各方关注的盐业体制改革就此拉开序幕，方案明确将从2017年1月1日起放开所有盐产品价格，同时提出完善食盐专业化监管体制，多措并举确保食盐安全。“这是我国盐业管理体制的一次历史性变革，对于推进盐业管理体制改革、实现盐业资源有效配置、促进行业健康有序发展、确保食盐质量和供应安全必将产生深远影响。”北京大学盐业体制改革课题组有关人士表示。“突出食盐安全、释放市场活力、坚持依法治盐、注重统筹兼顾。”这是方案提出的改革基本原则，前述课题组人士分析说，确保食盐安全是改革核心目标，释放市场活力是改革具体内容，坚持依法治盐是盐业改革出发点，注重统筹兼顾是改革成功的保障和支撑。方案明确将完善食盐专业化监管体制，由工信部主管全国盐业工作，各级盐业主管机构与公安、司法、卫生计生、工商、质检、食药监等各司其职、密切协作，依法加强食盐安全监管。方案并提出探索推进食盐安全监管体制改革，加快建设食盐电子追溯体系。“食盐的质量安全和供应安全是盐业工作的首要任务。此番出台的措施有望从根本上解决食盐市场制假贩假问题，确保食盐质量和供应安全。”中盐总公司有关人士分析说。释放市场活力是此番盐业改革的重要目标。此番改革将放开两个限制：一是食盐批发企业可自行采购食盐并开展跨区域经营；二是食盐定点生产企业可以自主品牌开展跨区域经营，实现产销一体或委托有批发资质的企业代理销售。“引入竞争是改革最大亮点。”中盐总公司人士分析说，这将倒逼食盐经营企业加快转换经营机制，同时有助进一步释放市场活力，出清低效落后资产和产能。可以预见，食盐生产企业之间、食盐批发企业之间、食盐生产企业和批发企业之间将形成有序竞争的市场格局。中盐总公司人士并认为，引入竞争机制后，行业将迎来一轮重组兼并的热潮，一些产销一体、跨区域经营、具有资源品牌技术优势的大企业会脱颖而出，成为行业的引领者，未来全行业将形成若干优势盐业集团并存格局，国际竞争力也将大大提高。对于与百姓生活密切相关的食盐价格，方案明确，将改革食盐政府定价机制，放开食盐出厂、批发和零售价格，由企业根据生产经营成本、食盐品质、市场供求状况等因素自主确定。方案并明确从明年1月1日起放开所有盐产品价格。在江苏省盐业协会晏仲华看来，受成本、供求以及投机、心理预期等因素共同影响，改革后食盐价格将在很长一段时间里起伏波动，预计会表现出农村地区价格下行、城市价格上行，交通便利地区价格下行、偏远山区价格上行等趋势。对于可能出现的价格波动，改革方案也作出政策安排：各级价格管理部门要加强对食盐零售价格的市场监测，配合盐业主管机构采取措施，保持价格基本稳定，特殊情况下可依法采取价格干预或其他紧急措施，防止普通食盐价格异常波动。国务院印发《盐业体制改革方案》，规定允许食盐批发企业跨区域经营，允许食盐定点生产企业进入流通和销售领域，放开食盐出厂、批发和零售价格。但是，食盐的批发专营制度依然没有放开。《方案》明确指出，不再核准新增食盐定点生产企业，坚持批发专营，其他各类商品流通企业不得批发经营食盐，保持现有专业化食盐监管体制不变。现行食盐专营制度实行了多年，存在着经营暴利、市场区域分割、产销矛盾突出、政企不分等弊端。而消费者感知最直接的是价格，食盐虽是生活必需品，但在生活中的用量却很小。按中盐公司的说法，目前中国每年人均消费食盐13元，每月1元多。食盐的人均消费量小，一定程度上降低了人们对市场价格的灵敏度，即便是食盐市场价格高于其成本很多倍，对消费者的刺激并不会很强烈。因食盐引发的一次较大公共事件，是徐州新沂的一个大排档老板，因为用了两斤在连云港买的盐，被新沂盐务部门以“跨区域用盐”为由处以罚款。在市场经济日渐成熟的今天，跨区域买盐居然是违法事件，当然让人感到很荒唐。但是，这种荒唐事毕竟是小概率──食盐随处可以买到，跨区域买盐实在没有必要。要说对盐业体制改革的最大动力，还是来自企业，特别是制盐企业。在食盐产业的生产、流通环节，利润分配严重不均。调查显示，制盐企业的生产成本为200元/吨，然后盐厂以500元/吨的出厂价卖给盐业公司，几经辗转后，商户卖给消费者的价格已经高达每吨二三千元。而且，批发企业压低价格、拖欠盐款、结算不及时等现象时有发生。这样的利益格局，让食盐生产企业心生不平。此次盐业体制改革方案，是对食盐产业利益格局重新分配。按照方案，最大的改变是生产、流通环节的利润分配，“允许生产企业进入流通和销售领域，自主确定生产销售数量并建立销售渠道，以自有品牌开展跨区域经营”，意味着生产企业可以在全产业链分享利润，生产性企业获得应有的公平，产业利润作了有益于生产企业的调整。当然，要允许生产企业自建销售渠道、跨区域经营，流通企业“各占山头，井水不犯河水”的局面就必须改变。批发企业跨区域经营，是生产企业进入流通领域的前提条件，也是必然结果。不排除一些批发企业有扩大市场的冲动，有突破区域限制的要求。至于价格放开，则应该是生产企业、批发企业的共同要求。可以看出，盐业体制改革，主要是食盐企业间的利益博弈。这种利益格局的重新调整，不可能不对市场产生影响，不可能不对消费者产生影响。公众所期待的，是改革能产生社会红利，在搞活企业的同时，能给市场提供质优价廉的食盐产品。随着盐业体制改革的深入，生产企业无自主品牌的历史会结束。之前，生产企业的产品只能低价位卖给指定企业，食盐产品的品质价值、品牌价值等难以体现，企业没有品质创新和品牌创造的积极性。随着新政到来，企业要拓展市场，需要突出自己的品牌，所以产品创新、服务创新的积极性必将提高，市场的产品也将丰富起来。消费者最关心的问题是食盐价格能否平稳。生活必需品的定价权交给企业后，涨价是很容易发生的事情──企业总有涨价获取高额利润的冲动，而产品又缺少需求弹性，消费者在价格博弈中处于被动地位。按理说，充分竞争是防止价格虚高的出路，但在盐业体制改革设计中，竞争并不是充分的，定点生产企业只减不增，不再核准新增食盐批发企业，也就是说，无论是生产还是流通领域，还是现有企业的天下，其他企业都不能直接介入，其他资本要想进入这个行业，只能选择参股的方式──竞争不充分，定价权又放开，最容易产生合谋涨价。虽然这个行业总体来说产能过剩，但这并不一定产生拉低价格的结果，看看中国的房地产行业就知道。对于公众关心的食盐产品质量问题，方案继续保留专营的方式，正是出于质量安全的考虑。但如果不能控制好价格，在本已暴利的前提下再涨价，暴利的驱使，会催生更多的“私盐”，对百姓生活健康形成威胁。无疑，这对监管提出了更高要求。如果监管不能到位，消费者在承担高价的同时，还要担心产品质量，这是消费者最不愿意看到的。国务院关于印发盐业体制改革方案的通知为落实党中央、国务院决策部署，推进盐业体制改革，实现盐业资源有效配置，进一步释放市场活力，促进行业健康可持续发展，现制定以下方案。一、总体要求（一）指导思想。全面贯彻党的十八大、十八届三中、四中、五中全会和中央经济工作会议精神，认真落实创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，以确保食盐质量安全和供应安全为核心，在坚持食盐专营制度基础上推进供给侧结构性改革，坚持依法治盐，创新管理方式，健全食盐储备，严格市场监管，建立公平竞争、监管到位的市场环境，培育一批具有核心竞争力的企业，逐步形成符合我国国情的盐业管理体制。（二）基本原则。突出食盐安全。完善食盐监管机制，加强企业规范条件和信用体系建设，健全社会食盐储备体系，拓宽碘盐供应渠道，保障食盐质量，实现科学补碘。释放市场活力。取消食盐产销区域限制，改革食盐定价机制和工业盐管理，鼓励企业自主经营、产销一体，通过兼并重组等方式不断做优做强，为行业健康发展提供动力。注重统筹兼顾。把确保用盐安全和激发市场活力有机结合，统筹协调各项改革措施，建立沟通协调机制，加强工作指导和效果评估，确保改革稳妥推进。坚持依法治盐。完善法律法规和政策措施，加快建设标准体系，建立健全监管制度，明确各方管理职责，创新管理方式，实施依法治理。二、强化食盐专业化监管，完善食盐专营制度（三）完善食盐定点生产制度。不再核准新增食盐定点生产企业，确保企业数量只减不增。鼓励食盐生产与批发企业产销一体。鼓励社会资本进入食盐生产领域，与现有定点生产企业进行合作。（四）完善食盐批发环节专营制度。坚持批发专营制度，以现有食盐定点生产企业和食盐批发企业为基数，不再核准新增食盐批发企业，鼓励食盐批发企业与定点生产企业兼并重组，其他各类商品流通企业不得从事食盐批发。鼓励国有食盐批发企业在保持国有控股基础上，通过投资入股、联合投资、企业重组等方式引入社会资本，开展战略合作和资源整合。（五）完善食盐专业化监管体制。保持现有专业化食盐监管体制不变，由盐业主管机构依法负责食盐管理与监督。工业和信息化部是国务院盐业主管机构，主管全国盐业工作，负责制定盐业发展规划和产业政策，管理全国食盐专营工作，保证盐行业发展稳定。县级以上地方各级人民政府授权的盐业主管机构，负责管理本行政区域内的食盐专营工作。各级盐业主管机构与公安、司法、卫生计生、工商、质检、食品药品监管等部门各司其职、密切协作，依法加强食盐安全监管。结合行政执法体制改革，探索推进食盐安全监管体制改革，研究剥离食盐批发企业承担的行政管理职能，创造条件将食盐质量安全管理与监督职能移交食品药品监管部门或市场监管部门负责。加快建设食盐电子追溯体系，实现食盐来源可追溯、流向可查询、风险可防范、责任可追究。三、推进盐业管理综合改革，完善食盐储备制度（六）改革食盐生产批发区域限制。取消食盐定点生产企业只能销售给指定批发企业的规定，允许生产企业进入流通和销售领域，自主确定生产销售数量并建立销售渠道，以自有品牌开展跨区域经营，实现产销一体，或者委托有食盐批发资质的企业代理销售。取消食盐批发企业只能在指定范围销售的规定，允许向食盐定点生产企业购盐并开展跨区域经营，省级食盐批发企业可开展跨省经营，省级以下食盐批发企业可在本省（区、市）范围内开展经营。鼓励盐业企业依托现有营销网络，大力发展电子商务、连锁经营、物流配送等现代流通方式，开展综合性商品流通业务。（七）改革食盐政府定价机制。放开食盐出厂、批发和零售价格，由企业根据生产经营成本、食盐品质、市场供求状况等因素自主确定。各级价格管理部门要加强对食盐零售价格的市场监测，配合盐业主管机构采取措施，保持价格基本稳定，特殊情况下可依法采取价格干预或其他紧急措施，防止普通食盐价格异常波动。（八）改革工业盐运销管理。取消各地自行设立的两碱工业盐备案制和准运证制度，取消对小工业盐及盐产品进入市场的各类限制，放开小工业盐及盐产品市场和价格。各省级人民政府要切实执行放开工业盐运销管制的要求，并研究制定落实细则和责任追究等有关管理办法，工业和信息化部要加强督促检查。工业盐生产企业应当建立、保存完整的生产和销售记录，严格防止工业盐流入食盐市场。质检部门要督促生产企业提高产品质量，加强工业盐产品质量监管，依法查处不合格产品，工商部门要依法查处虚假广告和侵权假冒行为。（九）改革食盐储备体系。建立由政府储备和企业社会责任储备组成的全社会食盐储备体系，确保自然灾害和突发事件发生时食盐和原碘的安全供应。各省（区、市）根据本地食盐供需情况建立政府食盐储备，储备量不得低于本省（区、市）1个月食盐消费量，可以依托现有食盐批发企业仓储能力，也可以选择具备条件的食盐生产企业实施动态储备，本级财政预算应安排资金对食盐储备给予贷款贴息、管理费支出等支持。加大对储备补贴资金的审计力度，接受社会监督。完善企业食盐储备制度，限定食盐生产、批发企业的最低库存和最高库存，防止食盐市场供应短缺和企业囤积居奇，其中最低库存不得低于本企业正常情况下1个月的平均销售量，库存具体标准由行业协会研究提出、工业和信息化部核定，各级盐业主管机构要加强对库存情况的监