“十一五”规划与“十二五”规划比较

“十一五”与“十二五”规划在区域发展方面的比较前言区域发展不平衡是我国的基本国情，区域发展战略是国民经济整体战略的重要组成部分。解决好区域问题，不仅关系到不同地区比较优势的发挥，关系到宏观经济的稳定性和协调性，而且关系到中华民族的向心力与凝聚力。党中央、国务院历来高度重视区域发展问题。“十一五”以来，在科学发展观的指导下，我国区域发展呈现出一系列重大积极变化，但仍存在诸多亟待解决的突出矛盾和问题，必须把促进区域协调发展摆在更加重要的位置。总体目标“十一五”根据资源环境承载能力、发展基础和潜力，按照发挥比较优势、加强薄弱环节、享受均等化基本公共服务的要求，逐步形成主体功能定位清晰，东中西良性互动，公共服务和人民生活水平差距趋向缩小的区域协调发展格局．．．．．．．．。“十二五”实施区域发展总体战略．．．．．．．．和主体功能区战略．．．．．．．，构筑区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局，逐步实现不同区域基本公共服务均等化。坚持走中国特色城镇化道路，科学制定城镇化发展规划，促进城镇化健康发展。“十一五”以来，中央完整地提出了实施西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中部地区崛起、鼓励东部地区率先发展的区域．．协调．．发展．．战略．．。在这一战略指导下，国家批准实施了一系列重大区域规划和区域性政策文件，区域政策体系不断完善，并日益呈现出细化、实化和差别化特征，推动形成了我国区域发展生动活泼的良好局面。地区发展差距扩大的势头得到有效遏制，2008—2011年，中部、西部和东北地区经济增速连续4年超过东部地区，东部地区“一马当先”的增长格局逐渐被打破；区域经济增长极不断涌现，全国经济增长重心区从南到北、由东至西不断拓展；对欠发达地区的扶持力度不断加大，中央调整完善了对欠发达地区的帮扶机制，形成了经济、干部、人才、科技全方位对口支援新格局；区域合作深度和广度进一步加强，国内、国际区域合作深入开展，合作形式和内容越来越丰富；区域政策体系更加完善，区域政策目标从过去单纯追求经济增长向经济、社会、生态全面协调发展转变，国家主体功能区规划从战略层面上进一步明确了不同区域不同空间的功能定位，区域调节手段正在从相对单一的行政计划手段向综合运用经济、法律、行政手段转变。尽管我国区域发展取得了明显成效，但仍存在诸多亟待解决的突出问题。地区发展差距依然较大，中西部和东北地区与东部地区的绝对差距仍在拉大，中西部地区基础设施落后、生态环境脆弱的瓶颈制约仍然存在，基本公共服务能力薄弱、水平较低；经济持续增长的基础比较脆弱，中西部地区多为资源输出型为主的省份，产业结构比较单一，效益总体不高，发展稳定性较差；面临“赶”与“转”的双重压力，中西部地区发展滞后，必须实施赶超战略，努力缩小与东部沿海地区的差距，同时又必须坚持贯彻“主题”和“主线”，促进经济发展由粗放型向集约型转变，经济增长由政策刺激向自主增长有序转变；东部地区转型升级压力进一步加大，虽然近年东部地区结构调整迈出新步伐，但在创新平台建设、研发投入、人才培养和企业家精神培育等方面与世界先进水平相比还有不小差距，产业结构有待优化、需求结构不合理、能源资源约束强化等深层次问题比较突出；促进区域协调发展的体制机制还不完善，区域间无序竞争和低水平重复建设问题依然存在，区际间利益关系调整还缺乏科学的制度规范和法律保障。基于此，“十二五”规划总体目标在保留“区域发展总体战略”的同时，添加了“主体功能区战略”。国土空间是人类赖以生存和发展的基础。一定尺度的国土空间都具有多种功能，但其中必有一种是主体功能。实施主体功能区战略，就是要根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城市化格局，确定其主体功能，并据此明确开发方向，控制开发强度，形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间开发格局。按开发方式的不同，我国国土空间可分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域四类；按开发内容的不同，上述四类主体功能区又可以分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区三类；按层级划分可以分为国家和省级两个层面。优化开发区域是经济比较发达、人口比较密集、开发强度较高、资源环境问题突出，应该进行优化开发的城市化地区。重点开发区域是有一定经济基础、资源环境承载能力较强、发展潜力较大、集聚人口和经济的条件较好，应该进行重点开发的城市化地区。限制开发区域包括农产品主产区和重点生态功能区两类，是应当限制大规模、高强度工业化城市化开发的地区。禁止开发区域是依法设立的各级各类自然文化资源保护区域，以及其他需要特殊保护、禁止进行工业化城市化开发的重点生态功能区。发展范围“十一五”坚持实施推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展，支持革命老区、民族地区和边疆地区发展的区域发展总体战略。“十二五”推进“新一轮．．．”西部大开发，东北老工业基地强调“全面．．”，中部地区崛起加“大．力．”，东部地区率先发展从“鼓励．．”到“积极支持．．．．”，加大对革命老区、民族地区、边疆地区和“贫困地区．．．．”扶持力度。政策框架“十一五”对四类主体功能区在财政、投资、产业、土地和人口管理政策五方面实行分类管理的区域政策。其中，财政政策要增加对限制开发区域、禁止开发区域用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付；投资政策要重点支持限制开发区域、禁止开发区域公共服务设施建设和生态环境保护；产业政策重在调整产业结构与分布层次；土地政策严禁生态用地改变用途；人口管理政策引导限制开发区域和禁止开发区域的人口逐步自愿平稳有序转移。“十二五”建立健全“新”的区域政策体系框架，研究制定符合主体功能区理念的区域政策体系，提高区域政策的针对性和有效性。对优化开发区，严格限制污染，实行最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度；对重点开发区，增强人口和产业的集聚能力；对限制开发区和禁止开发区，增加用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付，严格土地用途管制，建立生态环境补偿机制，鼓励生态移民。西部大开发“十一五”西部地区大打“交通牌”和“资源牌”——依托中心城市和交通干线，实行重点开发，建设出境、跨区铁路和西煤东运新通道，建成“五纵七横”西部路段和八条省际公路，建设电源基地和西电东送工程。同时，支持资源优势转化为产业优势，大力发展特色产业，加强清洁能源、优势矿产资源开发及加工，支持发展先进制造业、高技术产业及其他有优势的产业。“十二五”西部大开发进程走向深入。继续推进基础设施和生态保护重大工程项目建设，；加大教育、卫生等社会事业发展投入力度；积极培育和壮大特色优势产业；在党中央、国务院领导下，在各地区、各部门特别是西部地区广大干部群众共同努力下，西部地区基础设施得到显著改善，生态建设和环境保护取得可喜成效，重点城市和特色优势产业发展呈现良好势头，社会事业薄弱环节得到加强，民族地区和边远贫困地区脱贫致富步伐加快。实施西部大开发战略，促进了东中西互动，为保持国民经济平稳较快发展发挥了重要作用。经济总量快速扩大，自我发展能力不断增强；产业结构不断优化，整体竞争力明显提升；固定资产投资保持快速增长势头，有效拉动和支撑经济增长；全社会消费水平稳步提高，城乡居民生活质量不断改善；进出口与利用外资规模不断扩大，对外开放面临艰巨任务。振兴东北“十一五”东北地区重在产业升级，新陈代谢——要加快产业结构调整和国有企业改革改组改造，发展现代农业，发展高技术产业。建立资源开发补偿机制和衰退产业援助机制，加强铁路通道和跨省区公路运输通道等基础设施建设，扩大与毗邻国家的经济技术合作。“十二五”东北老工业基地“产业升级”仍是关键——加快发展先导产业和产业集群，促进产业结构优化升级，大力发展现代农业，加强重大基础设施建设，加快资源枯竭型城市经济转型，促进资源节约和综合利用。中部崛起“十一五”中部地区要推进工业化和城镇化，在发挥承东启西和产业发展优势中崛起。加强现代农业特别是粮食主产区建设，支持山西、河南、安徽加强大型煤炭基地建设，形成精品原材料基地。支持发展高技术产业。构建综合交通运输体系，加强物流中心等基础设施建设。“十二五”对中部地区来说，要成为中国各区域协调发展的强劲内核——加强粮食生产基地建设，稳步推进能源原材料基地建设，提升装备制造和高技术产业发展水平，加快综合交通运输枢纽建设，推进重点经济带（区）加快发展，加强两型社会建设。东部开放“十一五”鼓励东部地区率先实现经济结构优化升级和增长方式转变，率先完善社会主义市场经济体制，在率先发展和改革中带动帮助中西部地区发展。加快形成一批自主知识产权、核心技术和知名品牌，优先发展先进制造业、高技术产业和服务业，积极承接高技术产业和现代服务业转移，提高外向型经济水平，增强国际竞争力。“十二五”对东部地区来说，要做好区域发展的领头羊和对外窗口——加快构建现代产业体系，加快综合运输通道建设，加快海洋开发步伐，发挥中心城市辐射带动作用，率先建立资源节约型和环境友好型社会。和乐共荣“十一五”提出要支持革命老区、民族地区和边疆地区发展，加大财政转移支付力度和财政性投资力度，改善基础设施条件。发展教育文化事业，加强少数民族人才队伍建设，支持发展民族特色产业、民族特需商品、民族医药产业和其他有优势的产业。“十二五”少数民族地区的发展重点仍然是民生和保障——大力发展教育事业，加强公共卫生体系建设，健全社会保障体系，加快主要生态园区和生态水源补给区生态重建和移民安置，继续实施对口支援和帮扶机制。区域联动“十一五”提出要“健全区域协调互动机制”。健全四个机制：健全市场机制，引导产业转移：健全合作机制，形成以东带西、东中西共同发展的格局；健全互助机制，发达地区帮扶欠发达地区；健全扶持机制，加大国家对欠发达地区的支持力度。“十二五”提出“积极完善区域协调发展的体制与机制”。具体分为三个方面：加快建立全国统一市场体系，破除不利于市场一体化的行政性规章和管理措施；着力促进区域协调发展立法；完善中央和地方财力与事权相匹配的财政体制，完善财政转移支付制度，加大对欠发达地区的支持力度。国土开发“十一五”根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，形成合理的空间开发结构。“十二五”推动形成多级带动的国土开发格局，积极培育若干带动力强的发展轴带，引导重点城市群（带）集聚发展。围绕促进区域协调发展主线，以省会城市为核心，完善基础设施条件，发展特色产业体系，形成若干有较强带动作用的区域性增长极。