工商行政处罚程序

一、工商行政执法程序概述§1.概念简单地说，工商行政执法程序是指工商行政执法行为实现的方式、步骤和过程。所谓的方式，是指行政执法行为的空间表现形式；所谓的步骤，是指行政执法行为的时间顺序；所谓的过程，是指行政执法行为的持续状态。工商行政执法程序一般包含六个要素，即方式、步骤、过程、形式、时限和顺序。§2.分类基于对行政执法概念的广义理解，工商行政执法程序与工商行政立法程序相对应，工商行政执法程序包含了行政处罚程序、行政许可程序、行政确认程序（如年检、验照、动产抵押物登记、“守重”单位认定等程序）、行政裁决程序（如企业名称争议的解决程序）、行政调解程序（如商标侵权、商业秘密侵权、特殊标志侵权、世博会标志侵权、奥标侵权赔偿调解，以及合同争议行政调解、消费纠纷调解等程序）、行政强制措施程序、行政强制执行程序以及行政执法监督程序（如总局92号令）等，范围广泛，内容庞杂，这是由工商行政执法行为对象的特定性，内容的具体性，以及方式、手段的多样性决定的。§3.工商行政处罚程序的演变国家局一向重视工商行政执法程序建设，先后颁布了一大批规章，对工商行政管理的执法程序进行规范。仅从行政处罚程序来看，早在1993年12月24日，国家工商局就以18号令颁布了《工商行政管理机关行政处罚程序规定（试行）》，对工商行政处罚程序进行规范。《行政处罚法》出台后，为了和《行政处罚法》相适应，国家工商局对18号令进行修订，1996年10月17日，以58号令颁布了《工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定》，同时以59号令颁布了《工商行政管理机关行政处罚案件听证暂行规则》。58号令、59号令颁布实施10多年来，对规范工商行政处罚行为，推进依法行政，建设法治工商，发挥了重要的作用。近年来，为适应经济社会和法制建设发展的需要，2007年9月4日，国家局对工商行政处罚程序规定再次修订，颁布了《工商行政管理机关行政处罚程序规定》、《工商行政管理机关行政处罚案件听证规则》，即28号令、29号令，这就是我们查处案件所要遵守的两个基本的程序规定。二、工商行政处罚程序工商行政处罚程序，是指工商行政管理机关追究行政违法行为的行政责任、适用行政处罚的方式、步骤和过程。工商行政处罚程序不仅指案件从立案到送达处罚决定书的方式、步骤和过程，根据《行政处罚法》和国家局《工商行政管理机关行政处罚程序规定》规定，它包含了行政处罚的决定程序、行政处罚的听证程序、行政处罚的执行程序，以及其他程序。§1.行政处罚的决定程序行政处罚的决定程序，是指工商行政管理机关依法查明公民、法人或者其他组织违反行政管理法律规范的行为，并给予行政处罚所应遵守的程序。行政处罚的决定程序包含了简易程序和一般程序。㈠行政处罚的简易程序简易处罚程序也称当场处罚程序，是对案情简单、事实清楚，违法后果轻微，有法定处罚依据的违法行为，给予较轻处罚的行政处罚程序。1.适用条件。适用简易程序，需要同时满足四个条件：⑴违法行为确已发生，且事实清楚、确凿，情节简单、轻微，无需进一步调查取证——违法事实确凿；⑵法律、法规、规章规定该行为违法，同时规定应当受到行政处罚，并且明确规定了处罚的种类和幅度——有法定依据；⑶实施的处罚种类仅限于警告和罚款两种——处罚种类的限制；⑷罚款幅度是：对公民处以50元以下，对法人和其他经济组织处以1000元以下的罚款——罚款幅度的限制。只有同时满足以上四个条件的才能适用当场处罚程序，除此之外，都应当适用一般处罚程序。2.简易程序的内容。根据《行政处罚法》和国家局28号令的规定，工商执法人员适用简易程序当场查处违法行为，应当遵照以下步骤：⑴当场调查违法事实，制作现场检查、询问笔录，收集必要的证据；⑵当场告知当事人受到行政处罚的事实、理由和依据；⑶当场告知当事人享有陈述、申辩权；⑷当场听取当事人的陈述、申辩意见，并对其提出的事实、理由和证据进行复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，应当采纳；对不能成立的，如果不能当场核实，或者经执法人员解释当事人仍有异议的，则不能再适用简易处罚程序，而应当适用一般处罚程序。⑸当场将告知情况、当事人陈述申辩意见、办案人员复核情况以及是否采纳情况等，记入询问笔录；⑹当场填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书，并当场送达当事人，由当事人、办案人员分别签名或盖章；⑺符合当场收缴罚款条件的应当当场收缴罚款，并出具省级财政部门统一制作的罚款凭证。3.适用简易程序需要注意的问题。第一，办案人员不得少于2人，并当场表明身份，出示行政执法证件；第二，当场收缴罚款的，应当在2日内交至局机关财务部门；第三，执法人员应当将填制好的当场处罚决定书报送上级机关备案。㈡行政处罚的一般程序行政处罚的一般程序也称普通程序，是工商行政管理机关调查、处理违法行为最常用、最重要的处罚程序。它是对违法事实比较复杂或者情节比较严重的违法行为，给予法定的、较重的行政处罚时所使用的处罚程序。根据28号令的规定，工商行政处罚的一般程序包括以下几个阶段：1.立案。立案是指工商行政管理机关对发现的案件线索，决定查处并建立档案，列入工作计划的过程。关于立案，我讲六个问题：⑴立案的途径。所谓立案的途径，指的是案件来源。根据总局28号令的规定，工商行政管理机关发现案源主要有两个途径：一是通过监督检查职权发现违法行为（第16条）。比如通过市场巡查、执法检查、商品质量抽检等途径发现案源；二是通过公民、法人或者其他组织的投诉、申诉、举报，或者其他机关移送、上级机关交办等渠道发现案源（第17条）。两者相比较而言，前者是主动发现案源，后者则是被动发现案源。⑵立案的条件。考虑到工商行政管理机关执法领域广、案件类型多、案件具体情况复杂等问题，28号令没有对立案的条件作统一规定。但是，从行政处罚的原则和行政效率的角度来考虑，在决定是否立案时，我们也应当考虑一下几个条件：第一，是否有管辖权。这是我们首先要考虑的问题。要注意两个问题：一是工商行政管理机关是否有权管辖，二是本机关是否有权管辖。这里包含了职能管辖、地域管辖和级别管辖的问题。对不属于工商行政管理职权范围的，应当移送有权管辖机关；属于工商行政管理职权范围的，也要考虑本机关是否有权管辖。例如利用广播、电影、电视、报纸、期刊、互联网等媒介发布违法广告的行为，由广告发布者所在地工商行政管理机关管辖，这是地域管辖问题。公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者限制竞争的违法行为，由省级或者设区的市工商局管辖，外资企业违法登记管理规定的行为，由国家工商总局或者总局授权局管辖等，这就是级别管辖问题。第二，是否有涉嫌违法的行为存在。显然，这是立案的最基本的，也是最关键的因素。只有经初步调查确认存在违法嫌疑的，才应该立案；对有证据证明不存在违法行为的，则不应立案，否则就会浪费行政资源。第三，是否超过追责时效。《行政处罚法》第29条规定，“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”这是关于追责期限的规定。由此，违法行为自发生之日起超过两年才被发现的，工商行政管理机关则不得立案。第四，是否违反“一事不再罚原则”。对此要区别对待。对于同一违法行为，其他行政机关已经给予罚款处罚的，工商行政管理机关可以立案，但只能给予除罚款种类之外的，其他依法可以适用而其他行政机关未适用的处罚种类；对于其他工商行政管理机关或者本机关已经给予罚款处罚的，则不能再立案；对于当事人被处罚后又继续从事同样的违法行为，则应当视为新的违法行为予以立案调查。第五，不适用简易处罚程序。如果能适用简易处罚程序查处，则不应当立案。⑶立案的期限。总局28号令第17条规定，工商行政管理机关应当自收到投诉、申诉、举报、其他机关移送、上级机关交办的材料之日起7个工作日内予以核查，并决定是否立案；特殊情况下，可以延长至15个工作日内决定是否立案。这是对通过第二条途径发现案源的立案时限规定。那么，通过第一条途径，即依职权发现的案源是否要遵守立案时限规定呢？28号令对此没有予以明确，这显然是一大疏漏。一方面，对于通过第二种途径发现的案源，工商行政管理机关需要一定的时间调查核实，以确定是否存在违法嫌疑，因此，规定一定的立案期限是十分必要的；而对于依职权发现的案源，执法人员能直接确定是否存在违法嫌疑，不需要调查核实，因而更应当按照28号令第3条第2项规定的及时地行使法律、法规、规章赋予的行政职权的原则，及时办理立案手续。另一方面，28号令规定立案时限是和规定办案期限的目的相统一的，可以防止案件久拖不决，提高工作效率。假设通过第一种途径发现的违法行为可以不遵守立案时限规定，那么第57条有关案件办理时限的规定，对于查处第一种途径发现的违法行为来说，就变成形同虚设。这不仅在立法逻辑上出现谬误，也违背了设定立案时限和案件办理期限的立法目的。因此，实践中对于查处通过监督检查职权发现的违法行为，我们也应当遵守立案时限的规定。⑷立案的主体。原则上立案要一个主体一立案。同一违法主体连续多次实施违法行为的，也按一个主体一立案来办；自然人共同违法的，可以一事一立案，并初步分清各当事人违法责任的主次关系。共同违法中，违法主体除实施了共同的违法行为外，其中一个或者一个以上的违法主体还实施了其他违法行为的，则应当按违法主体分别立案。关于立案主体，国家局原来还有一个特殊规定。国家局工商企字〔1998〕285号文件、工商个字〔2000〕42号文件规定，成批吊销未参检企业、个体工商户营业执照的案件，对于案情相同、事实简单、适用法规一致、数量较多的，可采取一批一立案，名单附后，统一归档的做法。但是，工商企字〔1998〕285号文件，已被总局工商法字〔2004〕98号文件废止，而工商个字〔2000〕42号文件仍然有效。实际操作中应予注意。⑸立案的事实和理由。立案的事实，是指立案案件的主体实施了什么涉嫌违法的具体行为；立案的理由，包括了立案的实体依据和程序依据。立案的实体依据，是指违法行为涉嫌违反哪部法律、法规或者规章的具体条、款规定；立案的程序依据，是指遵照什么规定进行立案。原来58号令第13条规定，“工商行政管理机关查处违法行为，应当立案。适用简易程序的除外。”可以直接引用为立案的程序依据，28号令删除了这一条，给实际操作造成了困难。删除了这一条，但并不等于立案时不需要程序依据。对此，我们可以笼统表述为“根据《工商行政管理机关行政处罚程序》行政处罚的一般程序规定”。⑹立案的审批和备案。28号令第18条规定，立案审批并不是仅送一张审批表给局长或者分管局长批准，而要同时附上立案时已经取得的相关证据、材料；局长批准时既要审查立案审批表，也要审查立案材料，这一点应当注意。立案备案，是市局于2003年建立的制度，今年8月初，省局法规处向我们索要制度样稿，估计经省局修改后，将在全省工商系统实行立案备案制度。2.调查取证。调查取证是对案件事实的真实性、客观性的证明过程。它是通过现场检查、询问、查账、抽样取证、采取强制措施、委托调查、技术鉴定等一系列调查取证手段，客观、全面、公正、及时地收集相关证据，查明案件事实的过程。⑴调查取证的总体要求。实事求是、全面细致、准确及时、程序合法、手续完备。⑵调查取证的任务。调查取证是对案件事实的真实性、客观性的证明过程。调查取证的任务，是收集和运用证据来证明案件的违法事实、主体事实、程序事实和证据事实的客观存在。第一，证明主体事实。违法主体是行政违法责任的承担者，违法主体是否准确，基本情况是否查清，直接关系到案件能否成立。违法主体的事实包括两个方面，一是违法主体是谁，二是违法主体的基本情况。有的时候，具体从事违法行为的人，却不一定是承担违法责任的主体。比如企业职工为企业办理违法业务，主体是企业；单位内部部门违法，单位是违法主体；个体户的雇佣人员根据业主的授意从事违法经营，应由个体户承担责任等。2000年，枞阳县一私企老板钱某从外地运一车粮食回枞阳，因没有开发票被工商局扣留。工商局只凭对钱某的一份问话笔录，就定钱某个人为违法主体。该案件被复议撤销。这个老板运粮时，是以企业法定代表人的身份，而不是以自然人的身份；其运粮的行为是企业的经营行为，而不是钱某的个人