财务行政

第八讲财务行政(公共财政)2009.04•案例导入•农村公共产品该由谁来提供（参考教材：第115-121页）•基本情况：•一座仅有桥干，没有两头引桥的“半拉子大桥”，横跨在河南省嵩县大章乡东湾村村民生活必经的伊河上，村民砍了几棵大树，在上边捆绑上木头当台阶，架在大桥主体结构的两头，村民们就这样每天危险地走在这座奇特的大桥上……•真苦、真难、真险！10月27日《中国青年报》一版刊登的这幅巨大的照片，真实地显现了东湾村农民的生存现状。震撼之余，也让笔者陷入深深思考中。•这座“半拉子”大桥是东湾村村民自筹资金建设的。据报道，一条伊河，挡住了东湾村与外界的来往，村委会请来技术人员，拟建一座钢筋混凝土大桥。为建这座大桥，年人均收入不足500元钱的穷山村的村民，有的卖了家里的粮食，有的卖了牛、羊和自家的树木，有的甚至去银行贷款，男女老少齐上阵，日夜奋战。尽管如此，在大桥主体工程完工的时候，村民们“砸锅卖铁”筹集的90万元已全部用完，连接两岸的引桥工程不得不停了下来。在寄政府立项无望之后，村民只好用大树及树干做引桥。•问题分析：•在一些人眼中，农民为自己建桥，天经地义。不知道从什么时候开始，也无法考证哪个地方带的头，农村的路、农村的桥、农村的水利、农村的学校、农村的医疗，等等，全变成了农民自己的事，“农民的教育农民办”、“农民的道路农民修”等，不仅成了口号，还成了一些官员的政绩，被广泛宣传。那些生活异常艰辛的农民，不仅要在极其微薄的收入中拿出大部分来缴纳各种税费，承担很多不合理负担，还要自己修路搭桥。•同为共和国公民，为什么城里人可以依法享受到国家无偿提供的路、桥等基础设施，享受到义务教育、公共卫生等公共事业和公益事业的服务，农民却不能？有专家指出，城乡差别是由我国经济发展水平决定的。国家有限的财力，承担不了农村太多的公益事业，而教育、卫生、水利、乡村道路等又不能不发展，只好把本该政府尽的义务转移到农民头上。•问题在哪里？•诚如斯言。在我国很多地方，农村公共产品供给主体错位现象非常严重，许许多多应该由上级政府负担的公共产品，通过转移事权的办法，交由乡镇政府提供，甚至由村民委员会、村民来承担。这样的做法，与今年中央的“一号文件”和“城乡统筹，协调发展”的科学发展观明显不符。•上述这一情况，暴露了我国现今农村公共产品供给制度存在的问题。农村社区的公共产品是相对于由农民或家庭自己消费的所谓“私人产品”而言的，是由当地农村社区居民参与共享的“产品”。农村公共产品是指只能满足其特定社会的公共消费欲望的产品或劳务。它具有一般公共产品的基本特点，即非排他性、非竞争性和不可分割性。•问题•1.案例中，东湾村的大桥那座“半拉子”大桥属于公共物品？还是准公共物品？还是私人物品？•2、东湾村的大桥应当由谁提供？•3.假定地方政府承担主要责任，但是如果地方政府财政拮据，又应当怎样解决？•第八讲财务行政（公共财政）•第一节财务行政概述一、财务行政及其职能（意义）1、含义：财务行政是国家行政组织通过社会产品价值分配的各种形式和宏观调控的手段维持其正常运转和有效履行公共行政职能的管理活动。通过财政收入、财政支出、财政预算、财政决算等内容表现出来。•2、基本职能：•美国著名财政学家马斯格雷夫认为：公共财政具有资源配置职能、收入分配职能和经济稳定职能。•我国一般认为：财政的基本职能是：•（一）资源配置职能（如：基本建设投入；技术改造投入；西部投入；农村投入）•（二）调节分配关系（中央政府和地方政府间的分配过程；地方政府之间的分配过程；社会分配过程；）•（三）宏观调控职能（宏观调控目标：经济增长；结构优化；充分就业；稳定物价。扩张性财政政策、紧缩性财政政策、中性财政政策。）矛盾性及其解决。•••二、财政收入、财政支出、财政预算•（一）财政收入（钱从哪里来？）•类型：税收（最古老、最重要的财政收入形式）；收费（包括规费和使用费）；[税收的征收没有直接的对待给付性,而费用是有直接的对待给付性的,如停车场收费。]投资收益（国有资产收益）；信用（借款）；[前者为收益性质，后者为债权债务性质]；其它（捐赠、罚没等）•（二）财政支出（钱向何处去？）•传统的基本类型（经济建设费、社会文教费、国防费、行政费、其他支出比如财政补贴等）。•热点问题：购买性支付（政府采购；政府付费）与财政转移支付（政府间转移支付；社会保障意义的转移支付）两者区分：前者以劳务相交换为标准；后者表现为无偿的、单方面的转移。•市场上最大的主体：不是企业、个人，而是政府。•（三）财政预算•期初对财政收入、支出所作的计划。•预算内资金。（由人大（常委会）批准的资金，纳入国家预算）•预算外资金是由各地区、各部门、各单位根据国家有关规定，自行提取，自行使用的，不纳入国家预算的资金。简单的讲，预算以外的，不需要人大审批和监督而取得的资金。•问题分析：我国预算外资金膨胀的原因及其对策•为什么中国预算外财政快速膨胀？•现状：在2005年召开的CCER中国经济观察第三次报告会上，中国经济研究中心教授平新乔所提供的数据表明，1997年以后，尤其1998年到2004年，我国预算外财政规模已经相当于整个地方预算内财政的50%左右。•分析预算外膨胀的原因，平新乔的看法是，1995年到1999年预算外膨胀主要来源于税费，而1999年后，地方政府变成“地主”，土地成为地方政府谋取预算外资金最主要的来源，而由于穷的地方土地便宜，富的地方土地贵，预算外财政体制更加拉大了地区之间的不平衡。•预算外资金的流向。•从预算外资金结构看，平新乔的研究表明，预算外资金更多地使用在与招商引资、发展地方工业化有关系的方面。他的分析表明，人均GDP越高的省份，预算内对基本建设及交通道路建设投资越少，但是预算外的此项投入的正系数却很高，说明政府对基本建设道路建设反应比较敏感。还有外商投资在地方预算内几乎没有反映，而预算外反映很明显：即这个地方招商引资越多，这个地区的道路、基础设施预算外投资就越多。•平新乔说，预算外资金问题更大的是行政管理费用。地方政府有可能把预算内资源转移到预算外。因为预算外资金受人大的监督比较少。平新乔的统计发现，人均GDP增加以后，预算内的行政管理费用增加的并不多，但是预算外人均行政管理费用增加的非常快，大约比预算内行政费用增加1.5倍。同时，预算外的行政管理费用没有规模经济效益。•预算外资金问题的弊端•财政资金包括预算内和预算外两大部分。所谓财权，就是指对包括预算外资金在内的财政资金的管理使用权。前些年，由于科学合理的财政管理体制尚未建立，资金管理特别是预算外资金管理存在许多弊端，不仅影响了财政资金的合理配置，而且成为滋生腐败的一个重要源头。•资料：中纪委、监察部、财政部、审计署近日联合印发《关于在党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理工作的实施办法》》（中办发〔2009〕18号，2009年4月23日），，规定对举报有功的单位和个人，给予3%至5%的奖励，奖金最高额为10万元，由同级财政负担。•其他弊端：•预算外资金挤占了预算内资金，造成预算内资金不足。•预算外资金的取得，存在许多不合理因素，为向农民乱收费、乱集资、乱摊派，打开了方便之门。•三、财政预算形式•1、概念。国家预算又称财政预算，是一国政府在一定时期的财政收入与财政支出的安排与作用计划。2、国家预算形式：单式预算（不分经济性质，将所有预算收支统一编入一个收支计划表中）与复式预算（是将全部预算收支按照经济性质划分，分别编成两个或两个以上的收支对照表）。•附：单式预算单式预算是将年度内政府的所有收入与支出汇编成一个统一的预算表，以有利于立法机关的审批和社会公众的了解。复式预算复式预算是年度内的政府的全部财政收支，按收入来源和支出性质的不同，编成两个或两个以上的预算，分别从不同的侧面反映同一个时期国家的财政收支活动。比较典型的是：经常预算和资本预算。经常预算是以税收收入为来源的日常行政支出的预算；资本预算是以政府信用收入为来源的，用于投资性的预算。•根据我们国家的情况采用复式预算比较合适，它能正确体现国家财政的双重职能，增强财政的透明度。目前暂不适宜采取混合式的预算。•3、财政预算形式•“增量预算”（财政收支计划指标是在以前财政年度的基础上，按新的财政年度的经济发展情况调整之后确定的。）•“零基预算”零基预算是指在编制预算时，一切从零开始。严格地说，是政府在编制年度预算时，对每个部门的工作任务进行全面审核，然后再确定各部门的支出的预算。零基预算的缺点是，编制预算时工作量大，操作时困难多；优点是，能够有效地降低财政支出。所以，现在许多国家都采取这种预算形式。我国的国家预算主要采用增量预算，同时在具体收支项目计划和核算上也采用零基预算方法。•绩效预算：绩效预算是以项目的效益为目的，以成本为基础而编制的预算。它是指政府制定有关的事业计划和工程计划，并对计划的实施所需的经费的预算。4、国家预算体系•“中央预算”和“地方预算”；•总预算（不仅包括本级政府的预算和特别预算，也包括下级政府的总预算）和单位预算。•5、国家预算的编制和审批•（1）、国家预算的主管机关和预算期限•（2）、国家预算的编制要经过“几上几下的反复过程。”•（3）、国家预算的审批：国家预算的审批机关是“各级人民代表大会。”•测算阶段预算阶段表决阶段财政部地方财政国务院财政部地方财政国务院人大常委会预算工作委员会人大财经委大会主席团大会表决•6、财政决算：•“是国家预算执行的总结。国家预算反映了预算执行过程的起点和根据，而国家结算则反映了预算执行过程的重点和结果。”•第二节财政管理体制•一、财政分权理论：财政分权强调在财政方面给地方政府更大的权力。[主要有：奥茨分权理论、布坎南俱乐部理论、蒂伯特“以足投票理论”]•分权的优点如下：（1）能够更好的满足所辖居民的偏好和地区发展的需要；（2）有利于地方政府之间的竞争；（3）有利于地方政府积极性和主动性的发挥。•不足如下：（1）容易导致地区间贫富差距的扩大；（2）容易导致地方保护主义，形成新的国内贸易壁垒；（3）可能导致某些公共产品供给不足；（4）不利于税收的征收。•二、财政集权理论：财政集权是指财政权力集中在中央政府，地方政府仅有少量的财政权力，地方政府财政对中央政府具有较强的依赖性。[区位效率模型、外部性理论等]•优点如下：（1）有利于中央政府对全国性公共产品及对国计民生有重要影响的公共产品的统一供给。（2）有利于解决地方公共产品的外部性问题。（3）有利于维护公共产品供给的公平。（4）有利于税收的征收。•不足如下：（1）财政集权不利于调动地方积极性。（2）财政集权难以满足地方多种需要的公共产品供给。（3）财政集权容易使政府缺乏竞争，形成垄断，导致政府规模扩大。•三、中央和地方政府财政关系的理想模型：一方面确保中央政府在供给公共产品中的宏观调控能力，另一方面又赋予地方政府较大的财政自主权。具体而言。包括以下内容：（1）中央政府和地方政府各自具有相对独立的财政收入。（2）中央政府和地方政府分级承担支出责任。•四、我国财政管理体制的历史沿革：•（一）以计划经济相联系的财政管理体制（1950-1978）：主要特征：统收统支。•（二）经济体制改革过程中的财政管理体制（1978-1993）：主要形式：总额分成、比例分成、定额上交包干等。•（三）与市场经济相联系的财政管理体制（1993-）•问题的倾向性：一种倾向掩盖着另一种倾向；•分税制的推出（1994）。•五、我国税收管理体制——分税制的特点•分事、分权、分税、分设机构。•分事是合理划分中央政府和地方政府各自的事权；•分权是分税的重要基础和前提，即以法律形式明确划分中央政府和地方政府的权利；•分税是在分权的基础上按照财权与事权相统一的原则，合理划分税种和各级政府的财政收入，即将税种划分为中央税、地方税和中央地方共享税，分设机构是分设征税机构。•六、中央和地方财政关系改革趋势•分税制以后的新问题。•一是中央和地方财政的关系。中央财政的比例过大，地方政府的比例过小。•二是在各级地方政府中，主要是县区和乡镇级的财政的拮据。•处理中央和地