利益集团博弈与规制均衡

1利益集团博弈与管制均衡陈富良摘要：在利益集团理论和寻租理论的框架下，管制机构的结构、管制者对管制权的争夺，以及管制权所受到的法律约束，在供给层面上影响着管制制度。被管制者之间进入市场瓜分租金的博弈，在需求层面上影响着管制制度。管制者和被管制者之间的互动，合谋、收买，与公共权力的寻租，则直接影响着管制制度的均衡。关键词：政府管制，利益集团，管制均衡基于经济利益的考虑，利益集团的互动影响着管制制度的均衡。史普博（1999，第85页）指出，政府对市场的管制涉及到管制机构、消费者、企业之间直接的和间接的互动关系。直接互动关系通过公开听证和规则制定过程在消费者和企业之间发生；间接互动关系则是指消费者和企业利益集团企图通过立法、行政、司法等渠道影响管制决策的活动。要理解管制市场上消费者、企业和管制机构之间的这两种互动关系，需要对行政法作一番考察。而我们的讨论侧重于针对管制者之间、被管制者之间、管制者与被管制者之间的互动。一般情况下，基本上不涉及消费者集团，或者说，在中国政府管制制度的均衡中，消费者的地位基本上可以忽略不计，他们就象奥尔森（1995，第191页）所称的被人遗忘的、忍气吞声的集团。尽管在从2001年7月起实行的《政府价格决策听证暂行办法》中规定、价格听证实践中也已有消费者的参与，但分散的消费者所起的作用仍是相当有限的。一、利益集团理论与寻租理论按照政府管制的部门利益理论，政府对某个产业的管制从设计到实施都首先从被管制对象的利益出发，其隐含内容是，并非从公共利益出发。奥尔森（1995）在其著作中，提出了著名的“集团规模”命题：利益集团规模越小，其成员就越有积极性采取某种手段去影响政府的管制。施蒂格勒（1996，第210-241页）进一步认为，所有的管制安排同样由需求和供给决定，并发现了这样一个事实：政府对产业的管制进程往往为少数存在利益相关性的企业所左右。在上述理论前提下，佩尔兹曼（Peltzman，1976）和贝克尔（Becker，1983）分别建立并完善了“完全信息下的投票模型”，证明了一个重要命题：产业部门比消费者更有积极性去影响政府决策。近20年的利益集团实证理论发展基本可分为芝加哥学派（施蒂格勒、佩尔兹曼和贝克尔）和弗吉尼亚学派（托里森和图洛克）两大分支。我们把前者仍称为利益集团理论，把后者称为寻租理论。利益集团，在西方政治学中，一般又被称为压力集团，它通常是指那些有某种共同2的目标并试图对公共政策施加影响的有组织的实体。传统的利益集团理论认为，集团的存在是为了增进其成员的利益，有共同利益的个人或企业组成的集团通常总是具有进一步增进这种共同利益的倾向，个人可以通过代表其利益的集团来实现或增进他的个人利益。如工会的目的是为了给工会会员争取更高的工资和更好的工作条件，农场主协会谋求的是对农产品价格进行保护的法律和政策，卡特尔被认为是为其成员企业争取更高的价格。有共同利益的个人所组成的集团谋求的是集团的共同利益，这一理论实际上是个人行动的目的是追求他自身利益最大化这一命题的扩展。在这种理论看来，理性的经济人可以通过纯粹个人的、没有组织的个人行动来有效的增进他的个人利益；但是，如果仅仅依靠没有组织的个人行动，要么根本无法增进个人利益，要么不能有效地增进共同利益。尤其当社会变得更复杂、更动态和当政府经常干预经济时，更提高了人们对集体行动的需求。于是，理性的经济人便通过结成利益集团来追求和实现他的共同利益要求。集团或组织的存在是为了谋求个人不能通过他的纯粹个人行动来增进的那一部分利益（方福前，2000，第99-100页）。然而，奥尔森（1995）对这一传统理论提出了挑战。他认为，除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或其他某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自身利益的个人不会采取行动来实现他们共同的或集团的利益。换句话说，即使一个大集团中的所有个人都是有理性的和寻求自身利益的，而且作为一个集团，他们采取行动实现他们共同的利益或目标后都能获益，他们仍然不会自愿地采取行动来实现共同的或集团的利益（奥尔森，1995，第2页）。之所以这样，奥尔森认为是因为集团或组织的基本功能是向其全体成员提供不可分割的、普遍的利益，这种利益是一种具有非排他性的公共品或集体物品。这种集团利益的共有性意味着，任何单个成员为这种共同利益做出的贡献或牺牲，其收益必然由集团中的所有成员所分享。正是由于这个原因，集团的规模大小与其成员的个人行为和集团行动的效果密切相关。奥尔森的利益集团理论主要是从需求角度来讨论政治行动或集团行动的问题，他把利益集团的寻利或寻租行为看作是一种需求行为。在奥尔森以后，更多的学者倾向于从需求和供给相结合的角度来研究利益集团问题。这方面的研究成果先后有施蒂格勒、佩尔兹曼和贝克尔的理论，即施蒂格勒-佩尔兹曼-贝克尔的管制均衡模型（陈富良，2002）。以图洛克（Tullock,1967）、克鲁格（Kruger,1974）、托里森(Tollison,1993)等开创的寻租理论是在20世纪60-70年代经济学家们在讨论垄断、关税和政府管制所造成的社会损失的过程中形成和发展起来的，其基本前提假设是，政府人为创造的稀缺的经济管制政策产生经济租金，从而导致寻租活动，并给社会带来严重的损失。在寻租理论看来，寻租行为所供给的要素或产品的变化之所以对价格变动不敏感，并非因为一般土地和特殊技能那样的自然原因，而是由于寻租者从政府那里寻到了某种3特权，从而对某项资源具有垄断权。诚如布坎南所说，租金是支付给要素所有者的报酬中超过要素在任何可替代用途上所能得到的报酬的那一部分。寻租则是为了获得政府特许而垄断性地使用某种市场紧缺物资，或任何其它方面的政府庇护，所寻求的政府对现有干预政策的改变，用以保证寻租者能按自己的意愿进行生产，或防止他人对这类活动的侵犯。政府现有干预政策的改变可以给寻租者带来的利润额，通常高于、甚至远远高于改变之前所能得到的利润额。早期的寻租理论，主要集中于寻租发生的领域、避租及寻租导致的社会成本和经济绩效（尤其是寻租结果的负效应）方面的讨论，而忽视了政府在寻租活动中的作用及社会经济效果的制度分析；同时，也注重对管制市场需求面的分析，即以利益集团的行为作为主要研究对象，而忽视了对制度供给面，即管制当局的研究。尽管后来的麦克切斯内（MeChesney,1987）、贺卫（1999）对此问题进行过有益的探讨，主要是针对政府在经济管制过程中的创租（设租）与抽租行为的描述，但没有解释政府进行寻租活动的起源、忽略了对政府寻租直接导致的社会经济效果的分析。在本文的分析中，我们既强调被管制者的制度需求，也强调管制者的制度供给。二、管制者之间的互动管制者是一种“信息中介”或授权监督机构（张昕竹、拉丰、易斯塔什，2000，第18页），它们的作用是填补公众与产业之间的信息真空。管制行为的合宪性与合法性必须受到司法的审查。这样，管制就是一个管制确立者（立法机构）、管制实施者（管制机构）和管制行为的审查者（司法机构）的复合体，而立法机构与管制机构的关系就相当于委托人与代理人的关系。管制者的特殊之处，还在于它的多重委托人特征。其表现在于，某些管制机构共享对某个企业的控制权，或者政治委托人不仅在某一时刻实施对管制机构的控制，而且还与它们的继任者们共享这种控制权。比如立法机构本身一般是由很多具有不同目标函数的委员会组成的，这些委员会显然都试图影响管制机构的政策。此外，管制机构之间为了扩大它们对某个产业的影响也会相互竞争（张昕竹、拉丰、易斯塔什，2000，第95页）。1政府管制的政治过程政府管制是政府机关依据法律对市场主体的活动进行直接管理的行为。因此，政府管制是一个涉及行政机构、立法机构和司法机构的相互作用的十分复杂的政治过程。具体来说，行政机构对经济与社会的管制权来源于立法机构的授权，立法机构制定内容宽泛的有关政府管制的法律，并在法律中将较为细致的规章制定权授予行政机构，或者，4通过专门的授权法案，设立专门的独立的管制机构对某一经济领域进行政府管制。经此途径，行政机构的具体管制行为获得了政治上的合法性与公众的支持，因为立法机构由公众选举产生的代表（议员）组成，如果管制失败了，其责任并不完全由行政机构单独承担，尽管它仍承担执行不力的结果。法院或司法机构在其中的作用是，当有人对政府管制产生异议时，它将以宪法与法律为依据，对政府管制的合宪性与合法性进行审查。于是，政府管制就不仅是行政机构一家的事了，而是行政机构、立法机构与司法机构共同作用的结果。政府管制的研究者将这三者的作用分为三种：政治的影响，即赢得公众支持的立法机构的提议；政策的选择，即由行政机构根据其自身掌握的信息而提出的理性而科学的管制选择；宪法的限制，即司法部门依据宪法而对政府管制所作的基本价值判断。一般而言，只有同时满足了上述三种条件，政府管制才合理又合法，通行起来障碍也不会太大。因此，政治的影响、政策的选择、立法与法律的限制构成了管制制度均衡的三个变量，根据三个变量之间的关系的不同，政府管制的方法亦有差异。例如，某一政府管制计划的政策选择因素强一些，那么它更多的是一个精密细致、理性计算的过程（而非市场化的公共选择）的结果；同样，如果政府管制计划的政策理性成分较少，那么它更多的是一个利益作用的结果。如果一个政府管制计划，既缺乏理性的计算又缺乏公众的响应，同时也缺乏制度支持，那么它是否能够被通过，即使通过了是否能通行都是存在相当疑义的。许多管制制度都可以用这一模型进行分析。2管制机构的行为：裁量权与管制权争夺管制机构必须向国会或政府负责并代表国会或政府行使权力。人们也希望管制机构能公正行事，并遵守既定的法律程序，以使它们的决定经得起司法检查。国会在管制过程中附加了多重目标，其结果使得管制机构拥有了广泛的权力及执行其政令的多种手段。管制机构以行政规章的形式创制法律和标准。管制机构通过守法的监督和实施法律制裁来贯彻法律。因此，管制机构的权力和程序与政府立法、行政、及司法三权机关的权力和程序相似。集行政权、准立法权、准司法权于一身首先来看管制机构的立法和行政的权力。由于国会没能完全制定实现多种管制目标所需的详细规则，它只好将一部分规则制定权授给行政机构。同时，管制机构还必须承担从信息收集到法律执行的各种行政任务。于是问题成为，在给予管制机构充分余地和机动执行其任务的同时，如何贯彻国会的政策目标。责任和控制的目标部分反映在管制机构的设置上，如哪些放在行政系统内部，哪些独立，哪些隶属于行政内阁各部及哪些完全脱离行政的直接控制。人们对在联邦行政内设置管制机构的明显矛盾多有思索。库斯曼[1]认为，如果国会在选择这两种方法时遵循了任何一致性的原则，那么却无法说清[1]Cushman,1937,P207，转引自史普博，1999，第88页。5这是何种原则。在国会和总统之间围绕管制机构的控制权自然少不了一场争夺。库斯曼以行政协调政策的作用和总统有建议立法责任为理由强烈认为对管制机构的控制权应该交给最高行政机关。是否由国会或总统履行对管制机构的监督和控制，很明显，管制机构的行为总是要受政治力量的控制及利益集团的影响。管制机构的责任取决于国会或行政机关里被选举的官员。因此，管制政策的决定独立于政治的影响的说法本身就是矛盾的。然而，这并不能构成对管制制度的批判。不但如此，管制制度其实正是代议制政府的直接结果。国会代表和总统都必须服从公众舆论和利益集团的压力。管制机构本身只不过是政策工具而已。因此，管制机构所采取的行动不可避免地要反映被选官员的意思。与此同时，国会还打算让管制机构承担司法任务，这一方面反映在管制机构对特殊案件的具体裁决过程上，另一方面反映在管制机构具有法院的功能之上。确实，按照行政程序法，规则制定过程的本身，在正式的文书记录和来自原被告及证人的证据方面，都具有法院诉讼的性质。然而，正如长期观察到的那样，机构诉讼的准司法性质并不意味着机构的决定都很公正。尽管机构的决定和程序要受到司法审查，但这也不能充分保证独立法院的公正性。一个问题是检举和裁决功能的混合。虽然听证会通常由行政法官主持，黑夫兰（He