政府引导基金定稿

政府引导基金1政府引导基金简介1.1政府引导基金的定义及特点政府引导基金是指由政府设立并按市场化方式运作的政策性基金，主要通过扶持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域。这一定义包含三层含义。1．非营利性。基金的出资人是政府，其设立目的是要扶持某一产业发展，具有较强的政策性，不以营利为目的。2．间接性。引导基金的运行机制是由政府出资成立母基金，再吸引金融资金、社会资金投入成立子基金，然后按照市场化的方式进行专业运作。3．市场化运作。支持对象的选择，由基金管理机构与政府支持建立规定来确定范围，结合各种因素综合考虑，包括系统性和非系统性的风险、收益和政策目标等；在使用过程中，充分体现“有偿使用”原则，对加强风险投资企业的财务约束机制有利。根据微观经济学理论，完全通过市场配置资源容易导致市场失灵，尤其是在创业投资这种高风险的领域，更需要通过外力引导资本配置，实现资源的合理高效使用。而政府设立引导基金的主要目的就是要利用政府引导基金的放大效应，减轻财政负担，变直接补贴为间接扶持，改革对中小企业的支持方式，从补到奖，以奖代补，以政府调控“看得见的手”引导市场机制“看不见的手”，从而克服市场失灵问题，实现政府、创投企业、创业企业的多赢局面。主要投资目标是种子期和初创期创业早期的企业，帮助这些企业解决融资难，融资贵问题，以促进其做大做强，上市，产生效益。这其中，引导基金发挥了两个层面的引导作用：一是从母基金到子基金，从政府投资抛砖引玉到社会资本活跃加入，实现了资本积聚；二是引导子基金向中小企业、创业早期企业投资。这种引导作用帮助潜力大的优秀创业企业解决融资难问题，改变一般创投企业热衷于投资成熟期、扩展期、重建企业及收益快的新兴热门行业的现状，扩展中小企业融资渠道，促进产业结构升级，实现国家经济战略性发展。由于引导基金具有资金杠杆放大效应的特点，使其在世界各国培育新兴产业领域企业自主创新能力中发挥了重要作用。1.2政府引导基金的目的与作用作为创业投资领域的重要主体之一，政府对于一国的经济发展和产业推动起到非常重要的作用，其应充分发挥宏观指导与调控职能，保障创业投资良好的外部环境，为创业投资提供政策、法律上的支持，克服“市场失灵”问题，防止“挤出效应”的发生。同时，作为资本的提供主体之一，政府也会参与到资本市场的运作，通过直接或间接参与的方式，引导并规范资本市场的投资行为。政府参与创业投资包括设立创投公司及产业基金、财政补贴、设立创业孵化器、、制定政策和法规、设立引导基金这几种方式。近年来，政府参与创业风险投资的角色正在逐渐转变——由直接投资者转变为间接投资者，不再设立创投公司，而是设立创业投资引导基金，引导更多的民间资本进入创业投资领域，充分发挥政府财政资金的杠杆放大作用，克服单纯通过市场配置创业投资资本的市场失灵问题，扶持创新型中小企业的发展。通过设立创业投资引导基金，政府不再与创业企业直接对话，政府就在通过创投市场就实现了在市场经济中角色的转变，从直接投资者转换为间接投资者，引导更多的社会资本进入创业投资领域，充分发挥政府财政资金的杠杆放大作用，扶持符合产业政策的创新型中小企业的发展。对于我国来说，设立政府引导基金的意义有以下几点：1．合理配置市场资源，助力我国产业升级政府引导基金的投资目标是创新型企业为主体，以引导和促进高新技术企业创新投资社会资本。目前，我国风险投资偏好在投资周期短、快速的这类项目，教育，餐饮等领域，以及项目的田间生长期较长的生物医药，能源节约和环境保护投资少，我国科技发展战略支持的目标则不同，因此一般的风险投资对此难以发挥有效充分的引导作用。通过创设引导基金，借助政府信誉吸收社会闲置资本，能够改进和调整社会资金配置，引导资金流向政府鼓励扶持的新兴产业领域，支持发展对我国国民经济发展有利的一批产业、企业，快速推进我国产业结构的调整升级。2．引导地域性资本积聚，支持经济落后地区发展我国目前地域之间经济发展有先有后，并不均衡，完全依靠市场机制的资源配置，经济不均衡的情况只会继续恶化，对于经济发展迅速，竞争充分激烈的东部地区更容易获得创投企业的青睐，融资相对容易；而中西部地区由于落后的经济、生活条件，难以吸引优秀的企业和人才，既缺少经济发展的硬件，也难有帮助发展的软件，不符合风投企业的投资原则。风险资本的分布与区域经济差距进一步扩大的不平衡。引导基金通过建立政府引导，并在中西部的社会资本投资，争取更多的投资项目，有利于缓解区域经济发展不平衡，是促进区域经济协调发展的良好契机。3．发挥基金引导作用，促进资本汇集引导基金的设立能够有效地改善创业资本的供给，解决创业投资的资金来源问题。创业投资与股票和其他证券类的金融工具不同，其投入的资本要想看到收益必须经过长时间的运作管理，不具有短期投机性，因此周转期限较长，不能迅速转换为货币现金收益，流动性差，风险很高，因此民间资本的偏好低，所以如果完全靠市场机制进行资源的配置，就会导致风险投资供应不足的问题。是以，国家设置引导基金，借助政府信誉，吸收社会保险机构等部分投资者的资本和民间资本、国际资本等社会资本汇集，形成资本供应进入风险投资领域，这为风险投资提供了很好的资金来源渠道。4．明确国家政策导向，扶持新型中小企业政府引导基金是具有明确导向性的政策性基金，从近年来的中央各类会议、文件精神来看，主要导向是支持新兴行业的中小企业、创新型企业。目前，国内许多风险投资机构和海外基金投资企业表现出资金投向不平衡的特点，多倾向于投资在项目的后期阶段，特别是已经可以看到前景（pre-IPO企业上市前）的企业。而在种子期和初创企业的高风险期，是至关重要的一个关键时刻，但很难吸引资本投资。导致了前期起步过程中的中小企业资金供给少，而处于成熟期、扩展期的企业资金融资略显过多。政府设置引导基金，就可以发挥引导基金的导向作用，引导民间资本流向引导基金导向的行业，能够帮助符合国家政策导向的潜力大、高成长的创新型优秀企业，也为一般的风险投资机构起到风险担保、资金示范的作用，并指导后续的投资，以“接力”的方式将企业做大做强，保障政府对风险投资机构和商业创业投资机构和共同发展目标的最终实现，建立起风险投资体系的政府资金和商业资本的相互促进，相互依赖的关系。2我国政府引导基金发展现状2.1政府引导基金的发展历程中国创业投资引导基金的发展经历了探索起步(2002年-2006年)、快速发展(2007年-2008年)，以及规范化设立与运作(2009年至今)的三个历史阶段。1.探索起步阶段1998年以后，受国家“科教兴国”战略的鼓舞，我国创业投资掀起热潮，北京、深圳、上海、江苏、山东等地相继成立了多家政府背景的创业投资公司。这些政府主导型创业投资机构，很快成为我国创业投资行业的重要力量。在某种意义上上海、江苏、深圳、天津等地方政府主导型创业投资机构虽然没有被称为“创业投资引导基金”，但其在实际运作中，起到了政府引导基金的作用。2002年，我国第一家政府引导基金——中关村创业投资引导资金成立(由于中关村创业投资引导资金成立时，国内尚未出现“引导基金”的概念，通常意义上的“基金”是指证券投资基金。因此，为避免混淆概念，这里命名为资金。)该引导资金是由北京市政府派出机构——中关村科技园区管理委员会设立。目前，该基金的运作主体为北京中关村创业投资发展中心，资金来源于中关村管委会，总规模5亿元，主要采用种子资金、跟进投资和参股创业投资企业的方式进行运作。为了有效克服财政资金参与创业投资的不足，2005年11月，国务院十部委联合发布《创业投资企业管理暂行办法》(以下简称《办法》)，《办法》第二十二条明确规定：“国家与地方政府可以设立创业投资引导基金，通过参股和提供融资担保的方式扶持创业投资企业的设立与发展”。但“具体管理办法另行制定”。至此，引导基金第一次以法规的形式出现。在此文件中，概括规定了引导基金的设立方式和作用，第一次从正式文件上出现了引导基金的概念，确立了引导基金的法律地位。2007年，为贯彻《国务院关于实施国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020)若干配套政策的通知》，财政部和科技部联合制定了《科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法》，该办法对科技型中小企业创业投资引导基金的设立目的、资金来源、运作原则、引导方式和管理方式等进行了规定。科技型中小企业创业投资引导基金专项用于引导创业投资机构向初创期科技型中小企业投资，属于典型的风险投资引导基金。随后在《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)》等政策的鼓励下，苏州工业园区、北京海淀区、上海浦东新区和无锡新区相继设立引导基金，根据投中研究院统计，截至2006年底，全国共设立引导基金6只，基金总规模接近40亿元。2．快速发展阶段2007年开始，国内创业投资进入高速发展期，政府引导基金也得到了快速发展。从科技部到地方地级市政府，都开始或筹划设立创业投资引导基金。除了京津、江浙地区引导基金不断涌现之外，山西、陕西、成渝、湖北、吉林、广东、云南等地区也相继设立了政府引导基金。根据投中研究院统计，2007-2008年之间，全国共新成立政府引导基金33只，总规模接近200亿元。其中，科技部、财政部启动了我国第一个国家级的科技型中小企业创业投资引导基金，首期规模为1亿元。但是，在引导基金设立后，有关引导基金的性质、宗旨、管理、运作模式、监管考核和风险控制等很多关键问题并没有得到解决，导致许多地方政府引导基金虽已设立很长时间，但一直没有实际的运作。为了有效指导国务院有关部门及地方政府规范设立和运作创业投资引导基金，2008年10月18日，国家发改委联合财政部、商务部共同出台了《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》(以下简称《指导意见》)，该意见第一次对引导基金的概念进行了详细地定义，并对引导基金的性质与宗旨、设立与资金来源、运作原则与方式、管理、监管与指导及风险控制等进行了要求。《指导意见》指出，“引导基金是由政府设立并按市场化方式运作的政策性基金，主要通过扶持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域。引导基金本身不直接从事创业投资业务。3．规范设立与运作阶段为了对引导基金股权投资收入的收缴工作进行规范，2010年，由国家财政部、科技部联合印发了《科技型中小企业创业投资引导基金股权投资收入收缴暂行办法》。根据《办法》，引导基金股权投资收入包括：引导基金股权退出应收回的原始投资及应取得的收益;引导基金通过跟进投资方式投资，在持有股权期间应取得的收益;被投资企业清算时，引导基金应取得的剩余财产清偿收入。2011年8月，为了加快新兴产业创投计划的实施，加强资金管理，财政部、国家发展改革委制定了《新兴产业创投计划参股创业投资基金管理暂行办法》，明确提出中央财政参股基金应集中投资于节能环保、信息、生物与新医药、新能源、新材料、航空航天、海洋、先进设备制造、新能源汽车、高技术服务业等战略新兴产业和高新技术改造提升传统产业领域。该办法的颁布对引导基金的投资范围进行了划定，有利于推动地方战略新兴产业的发展以及中小型创业企业的发展，发挥政府资金的杠杆放大作用。《科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法》、《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》以及《新兴产业创投计划参股创业投资基金管理暂行办法》这三个文件的颁布，为引导基金的设立和运行提供了实质性的法律指导。全国各地政府迅速地作出了反应和对策，不但很快设立了一批地方引导基金，还相应地制定了一系列地方实施办法，引导基金进入一个繁荣时期：江浙地区政府引导基金的设立继续保持快速发展势头，不仅数量上快速增长，而且新成立引导基金在规模上也迅速扩大。同时，上海、辽宁、内蒙古等地区也相继出现了规模在30亿元的大型引导基金。根据投中研究院统计，2009年到2013年12月期间，全国共设立政府引导基金150只，基金总规模超过700亿元。2.2引导基金的运作模式2.2.1引导基金的资金来源及设立模式我国引导基金的资金来源主要为：支持创业投资企业发展的财政性专项资金；引导基金的投资收益与担保收益；闲置