政府采购问题研究

《公共部门财务与审计》之政府采购问题研究一、研究的背景和意义二、政府采购的概念三、政府采购的功能及发展历程四、政府采购的流程及特点五、政府采购及其监督问题分析六、美国政府采购的监督实践及启示七、完善政府采购监督问题的对策目录一、研究的背景和意义【背景】◆我国经济从改革开放起开始蓬勃发展，但是政府财政却面临日益窘迫的境地，政府财政赤字逐年递增，政府债务规模逐年扩大，政府宏观调控能力被严重削弱，造成这种局面的主要原因是财政支出管理体系不能适应市场经济的要求。◆在市场经济条件下，健全的政府财政政策包含两个方面：收入和支出管理政策，其地位同样重要。我国的财税体制改革自1994年以来，重点放在收入管理政策上，适应了市场经济的客观要求，同时也规范了中央和地方的关系，取得了显著成果。但是在支出管理政策方面，虽然也有一些尝试，但效果很是一般，无法与市场经济的要求相配套，这是研究政府采购改革的主要研究背景。◆从上个世纪90年代开始，我国的政府采购事业有了飞速的发展，无论是从政府采购的市场规模还是制度建设方面，都取得了相当的成就。根据财政部国库司统计的数字看，1998年我国政府采购规模为31亿元人民币，到2003年这一数字已经上涨到1659亿元，平均每年上涨138%，到2007年已达到4000亿元，而到2009年，这一数字更是突破了7000亿元（如图1.1）。实际上我们还必须注意到其他部门没有纳入统计数据中的政府采购，也就是说，中国政府采购的规模比7000亿还要大些。政府采购规模扩大的原因：﹒随着经济的快速发展，国家富裕了，国库里面有钱了；﹒政府采购是一个政府“还财于民”和宏观调控的过程；◆虽然我国的政府采购在规模上取得了长足的发展，但是同欧美等发达国家相比还存在一定的差距，这主要表现在：﹒政府采购占国内生产总值的比例较低；﹒我国政府采购的法律体系还没有完善；﹒我国政府采购的腐败案件层出不穷；【意义】◆我国政府采购发展的实践表明，能否建立起高效可靠的监督运行机制，是政府采购制度顺利实施的重要保障。在我国仍处于腐败多发期的情况下，建立科学有效的监督体系就显得尤为重要。◆从一定意义上来说没有政府采购监督机制就没有真正的政府采购法制，没有政府采购法制就没有真正的公开、公平、公正的采购环境。◆政府采购监督机制的完善是加强政府采购制度建设的重要依据，是保证财政资金使用效率最大化的关键。二、政府采购的概念政府采购含义方式特征（一）政府采购的含义我国的《政府采购法》定义，政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。这个规定有以下几种涵义：1、实行政府采购制度的主体，不单包含政府部门，还应纳入其他实行预算管理的单位。2、明确政府采购使用的资金为财政性资金，不仅包括预算内资金，也包括预算外资金。3、突出了购买方式的转变。4、有广义和狭义之分。我国《政府采购法》对政府采购的定义是狭义上的政府采购。5、既是一种民事行为，也是一种行政行为。相对来说更偏重于行政行为。（二）政府采购的方式我国政府采购主要方式有：·公开招标采购·邀请招标采购·竞争性谈判采购·询价采购·单一来源采购（三）政府采购的特征1、采购主体特定；2、采购资金的公共性；3、采购对象的广泛性；4、采购活动具有非商业性和规范性；5、具有政策性和功能性；三、政府采购的功能及发展历程政府采购的功能近几年，节能环保产品在政府采购中的比重不断的上升，已经成为政府采购的重要选择标准之一。据不完全统计，2010年节能产品政府采购金额占同类产品政府采购总金额的比重达到66.7%左右。这些政策的实施不仅能大力捉进我国节能技术、节能工业等连锁性的快速发展，还能促进整个国民经济的全面协调可持续发展。(一)促进节能环保由于企业技术创新风险高，开发成本大，通过政府采购能引导企业技术创新方向，降低决策风险政府采购本身及其带动的巨额需求，降低了企业技术创新市场风险政府采购能分摊企业技术开发成本(二)促进自主创新政府采购可以直接对国家的产业结构产生重要的影响，对于政府采购产品的行业来说也具有重要的意义。中小企业因为规模比较小、资金少，在同大型企业集团竞争中往往处于劣势，因此可以在政府采购实施的过程中，制定一些相对应政策，让中小企业通过分享政府采购的商机逐步发展壮大。(三)促进相关产业及中小企业的发展通过招投标向这些不发达地区和少数民族地区倾斜，或者提供更为优惠的中标条件,给这些地区留出一定比例的采购合同,有意识地增加对落后地区的政府采购量，以刺激该地区扩大生产规模，并以此带动地区经济的整体攀升。(四)扶持、促进不发达地区和少数民族地区经济发展政府采购的发展历程这段时间是我国的政府采购制度的建立时期。1994年分税制改革1996年上海市试点2001年全国有29个省、自治区、直辖市和计划单列市不同程度地开展了政府采购试点工作与此同时，政府采购的法制工作也同步进行。第一阶段1994-2002年这段时间是我国政府采购的发展时期标志：2002年《政府采购法》的实施第二阶段2002-2007年2007年底，我国启动了入世后《政府采购协议》的谈判。我国启动《政府采购协议》表明了我国政府采购国际化和透明化的决心。第三阶段2007年至今四、政府采购的流程及特点（一）政府采购的流程1.审核批准阶段：(1)预算单位在编制年度部门预算的同时，根据政府采购目录编制政府采购计划送市财政局分管支出处室；(2)支出处室根据目录规定审核政府采购预算（包括是否应当纳入政府采购范围、采购方式的审核等）后送预算处；(3)按审批流程，部门预算经批准后，由信息中心对政府采购项目赋码，在批复部门预算的同时批复政府采购计划。2.采购项目办理阶段：(1)预算单位在收到市财政局批准政府采购计划后，采购项目按下列程序启动：对列入集中采购计划的项目，预算单位可携带与采购项目相对应的“政府采购需求表”,较大采购项目还需携带相关技术说明资料或工程具体工作量清单，直接到市政府采购中心办理采购业务需求。对列入自行采购计划的项目，预算单位按照市财政局核定的采购方式（招标、非招标）自行组织实施或委托具有政府采购代理资质的中介机构代理采购。(2)政府采购计划调整采购项目调整预算单位因情况发生变化，需要变更采购项目的，应在确定项目未启动的前提下，向市财政局分管支出处室提出书面申请，经审核批准后实施。采购结余资金使用对政府采购项目采购完成后结余的资金，预算单位应编制专项使用计划报送市财政局分管支出处室，经批准后实施。3.资金支付阶段集中采购项目市采购中心在收到市财政局的集中采购批复后，根据预算单位填写的“政府采购需求表”中所反映的采购需求进行采购。按规定完成相应的采购程序后，确定中标供应商，经预算单位确认后，由预算单位和中标供应商签订采购协议。供应商在履行供货协议后，由预算单位对供应商的供货服务予以验收并在供货单上签章确认，市采购中心根据预算单位在供货单上的验收确认，开具《政府采购资金付款联系单》送至市财政局，由市财政局按规定审核后，将采购资金拨付至供应商或用款单位，并向预算单位提供《入账通知单》。◆自行采购项目自行采购项目由预算单位自行组织采购或委托代理机构采购，在采购项目完成后，由预算单位向市财政局分管支出处室提出支付申请并报送相关采购资料予以备案。市财政局分管支出处室在对采购资料进行审核无误后开具《自行采购资金付款联系单》，由市财政局按规定程序将采购资金拨付至供应商或用款单位，并向预算单位提供《入账通知单》。（二）政府采购的特点（1）政府采购资金来源的公共性。一是政府采购的资金来源于政府财政收人，或需要由财政资金进行偿还的公共借款，这些资金最终来源于公众的纳税、公共事业服务和其他公共收入；二是政府采购的目标具有公共性，即政府采购的产品或服务是为了向社会提供公共服务。（2）政府采购的强制性。为了规范政府采购行为，提高资金使用效益，维护国家利益和社会公共利益，我国颁布了《政府采购法》以及一系列相关法律法规。属于政府采购范围的项目采购计划方案、程序、方式及其资金使用等，必须严格按照有关法律、法规组织实施和规范管理。（3）政府采购的政策性。政府采购有责任维护国家和社会公共利益，促进社会经济协调平衡发展，体现社会责任感。政府采购对于平衡社会有效需求和供给、推动经济产业结构调整升级、保护和扶持民族产业、促进地区经济发展、扶植中小企业发展、支持科技创新、支持环境生态保护和节约能源等社会经济、公益事业都能发挥显著的促进作用。（4）政府采购的经济性和非盈利性。政府采购活动必须遵循市场经济规律，追求财政资金使用效益的最大化。同时，政府采购活动不以盈利为目标，而是以追求社会公共利益为最终目标。(5)规范性。政府采购不是简单地一手交钱，一手交货，而是按有关政府采购的法规，根据不同的采购规模、采购对象及采购时间要求等，采用不同的采购方式和采购程序，使每项采购活动都要规范运作，体现公开、竞争等原则，接受全社会的监督。(6）影响力大。政府采购不同于个人采购、家庭采购和企业采购，它是指一个整体，这个整体是一个国家最大的单一消费者，其购买力非常巨大，有关资料统计，通常一国的政府采购规模要占到整个国家国内生产总值的10％以上，因此，政府采购对社会的影响力很大。采购规模的扩大或缩小、财政结构的变化都将对整个社会的总需求和供给、国民经济产业结构的调整等产生举足轻重的影响。五、政府采购及其监督问题分析（一）政府采购监督的概念政府采购监督，是对政府采购法律法规执行程度，采购项目的立项、招标，采购合同的有效性及其履行情况，采购资金拨付，采购商品实际使用及效果评价等主环节的全过程、全方位以及对采购人员采购行为的约束。监督主体：国家机关、群众和供应商、政党和社会组织。政府采购监督监督客体：采购单位、采购资金、采购参与人员、采购代理机构、采购供应商。（二）政府采购监督的意义◆在现行的政府采购工作中，由于监督约束机制还不够健全，暴露出比较多的问题，像采购操作的人为因素、供应商之间互串、货物质量、采购资金挪用等等。◆从本质上讲，政府采购制度本身就是政府对其购买性支出实施监控的一种有效形式，但政府采购行为在运行过程中易于发生偏差，因此，必须在政府采购制度内部建立一种监督约束机制。◆政府采购自身有一定的局限性，实施政府采购制度并不能完全解决采购管理中存在的各种问题。（三）政府采购的监督措施互相监督，质疑或者投诉从遏制腐败，促进廉政建设角度，实施监督对政府采购活动实施全面监督纪检监察部门供应商省财政厅政府采购办通过采购资金使用情况对整个活动进行审计审计部门（四）政府采购中的监督问题1、管办职责不清，导致监督不力；2、政府采购资金分配与使用脱节，监督失效；3、对预算以外的资金采购计划性差，监督困难；4、对招投标的监督和管理脱节严重；5、采购单位对监督的认识有偏差；6、缺乏政府采购监督的专职人才。（五）政府采购监督问题的原因分析1、政府采购监督的法律、法规不健全；2、采购机制不够健全、主题不明确；3、政府采购运作程序混乱；4、操作不规范、监督约束机制作用不明显；5、政府采购预算监督缺失严重；6、管理与运作没有完全实现分离;7、政府采购监督队伍水平有限。六、美国政府采购的监督实践及启示6.1美国政府采购的监督实践美国实行政府采购制度有比较悠久的历史，是政府采购制度最完善的国家之一，有许多值得我们学习和借鉴的地方6.1.1美国政府采购制度简介美国政府采购至今已发展了二百多年，制度相当完善。目前，负责美国政府采购（除国防采购外）的专门机构是“美国事务管理总署”，下设“联邦供应局”为具体采办部门。美国事务管理总署除了由设在华盛顿的总部负责全面的政府采购管理及制度的执行，还在美国各大城市设立分部，进行地区政府采购。美国政府采购制度美国的政府采购制度主要包括五个方面：一、招标制度二、作业标准化制度三、供应商评审制度四、审计监察制度五、交货追查制度美国政府采购监督6.1.2美国政