第2讲 政府职能

第二讲政府职能•政府2011年要重点做好的工作（摘自2011年政府工作报告）•1、保持物价总水平基本稳定•--有效管理市场流动性，控制物价过快上涨的货币条件；•--大力发展生产，保障主要农产品、基本生活必需品、重要生产资料的生产和供应；•--加强农产品流通体系建设，积极开展“农超对接”，畅通鲜活农产品运输“绿色通道”；•--加强价格监管，维护市场秩序。•2、进一步扩大内需特别是居民消费需求•--积极扩大消费需求；•--大力优化投资结构。•3、巩固和加强农业基础地位•--确保农产品供给，多渠道增加农民收入；•--大兴水利，全面加强农业农村基础设施建设；•--加大“三农”投入，完善强农惠农政策；•--深化农村改革，增强农村发展活力。•4、加快推进经济结构战略性调整•--调整优化产业结构。加快构建现代产业体系，推动产业转型升级；•--促进区域协调发展。全面落实各项区域发展规划；•--积极稳妥推进城镇化。坚持走中国特色城镇化道路，遵循城市发展规律，促进城镇化健康发展；•--加强节能环保和生态建设，积极应对气候变化。•5、大力实施科教兴国战略和人才强国战略•--坚持优先发展教育。推动教育事业科学发展，为人们提供更加多样、更加公平、更高质量的教育；•--全面加强人才工作。以高层次和高技能人才为重点，加快培养造就一大批创新型科技人才和急需紧缺人才；•--大力推进科技创新。加快实施国家科技重大专项，突破一批核心关键技术，提升重大集成创新能力。•6、加强社会建设和保障改善民生•--千方百计扩大就业；•--合理调整收入分配关系；•--加快健全覆盖城乡居民的社会保障体系；•--坚定不移地搞好房地产市场调控。加快健全房地产市场调控的长效机制，重点解决城镇中低收入家庭住房困难，切实稳定房地产市场价格，满足居民合理住房需求；•--推进医药卫生事业改革发展；•--全面做好人口和计划生育工作；•--加强和创新社会管理。强化政府社会管理职能，广泛动员和组织群众依法参与社会管理，发挥社会组织的积极作用，完善社会管理格局。•7、大力加强文化建设•8、深入推进重点领域改革•9、进一步提高对外开放水平•10、加强廉政建设和反腐败工作•Itistheobjectofadministrationstudytodiscover,first,whatgovernmentcanproperlyandsuccessfullydo,and,secondly,howitcandotheseproperthingswiththeutmostpossibleefficiencyandattheleastpossiblecosteitherofmoneyorofenergy.•注：摘自“行政学之研究”（威尔逊）•本讲主要内容：•1、公共物品与私人物品•2、政府的角色定位•3、政府的职能内容•4、政府职能的转变•一、公共物品与私人物品•（一）定义•1、公共物品：是指一个人对某些物品或服务的消费并未减少其他人同样消费或享受利益。（胡代军、周安军）•2、私人物品：指能够加以分割因而每一部分能够分别按竞争价格卖给不同的个人，而且对其他人没有产生外部效果。（萨缪尔森）•（二）性质•（注：引自：唐娟，《政府治理论》，中国社会科学出版社2006年3月，第50页。）公共物品与私人物品的区别公共物品私人物品相对难以衡量量和质相对容易衡量量和质同时由许多人共同消费只能由一个人消费难以排除未付费的人容易排除未付费的人个人一般不能选择消费还是不消费个人一般可以选择消费还是不消费个人对物品的种类和质量少有选择个人一般可以选择物品的种类和数量对于物品的付费与消费或需求没有密切关系对于物品的付费与消费或需求密切相关决策主要通过政治程序作出决策主要依靠市场机制作出•（三）公共物品的分类•（注：引自：唐娟，《政府治理论》，中国社会科学出版社2006年3月，第53页。）公共物品的分类分类纯公共物品准公共物品特殊公共产品现实公共产品自然垄断产品基本福利产品例证收入分配、政府经济政策等国防、外交、法律、灯塔、港口、太空探索、警察服务等排供水系统、交通系统、煤气系统、电讯电力系统、基础科学研究、广播电视系统、消防系统、垃圾处理系统等邮政服务系统、中小学教育系统、文化娱乐设施、防疫保健措施、传染病防治措施等特点无法用金钱来衡量，只能由政府来提供，完全的非竞争性、非排他性具有拥挤点，因而有拥挤的性质；具有多种供给形式，政府不是唯一主体；非竞争性和非排他性不完全；可以由公共部门以私人产品的方式提供广泛的正的外部性的存在二、政府的角色定位（注：从政府与市场、社会关系角度）（一）市场市场优势市场失灵分工与专业化可以促进投入产出效率垄断导致效率缺失，正常价格无法形成，市场机制无法正常发挥作用为个体提供充分的激励可以提高投入产出效率公共物品提供缺乏通过对社会成员的需求进行评估来保证资源配置效率存在外部效应，尤其是负外部性出现信息不对称、不充分2、政府政府的优势政府的缺陷权威的广泛性不能同时满足社会中所有个体的需求代议制政体下易出现“会哭的孩子有奶吃”，可能受到利益集团的影响，出现资源和利益分配不公决策者可能被少数人的利益所引导成为寻租的对象，易导致腐败能合法使用强制力政府绩效评估的困难性缺乏竞争，导致低效、浪费严重体制比较僵化，存在信息障碍3、社会（注：包含中介组织、公益组织、自治组织等）优势不足社区信息优势只能在小范围内提供有利于社会资本的积累具有较好的回应性较难从外部获取资源对财政资金的依赖小第三部门具有较大的活动范围不能提供足够数量的公共物品具有相对较小的垄断性志愿性服务在地域或人群的分布上具有不平衡性具有较好的回应性可能受到其捐助者过多的影响增加社会的参与度难以吸引到优秀的人才•“社会资本”概念，尚没有为人们普遍认同的定义，从其基本内涵看，社会资本是相对于经济资本和人力资本的概念，它是指社会主体（包括个人、群体、社会甚至国家）间紧密联系的状态及其特征，其表现形式有社会网络、规范、信任、权威、行动的共识以及社会道德等方面。社会资本存在于社会结构之中，是无形的，它通过人与人之间的合作进而提高社会的效率和社会整合度。•政府、社会与市场的分工（摘自《新公共管理》曾俊）政府社会市场理论假设裁判员道德人经济人价值偏好公正慈爱效率组织机构政府组织非营利组织企业组织物品类别纯公共物品准公共物品私人物品部门类别政府部门第三部门私人部门•因此，政府的角色为：弥补市场失灵，促进社会公平；政府与社会合作，两者保持良性互动。•相应的公共物品的提供有以下几种模式：•1、权威型供给，又称政府供给，是指政府以权力运作方式向社会提供或生产社会所需要的公共物品；•2、商业型供给，又称市场供给，是指私人部门以营利为目的而生产的公共物品；•3、自愿型供给是指个体或组织的自愿无偿的提供公共物品；•4、自主型供给是指以自助、自我服务方式提供公共物品。三、政府职能的内容政府职能：是政府依法对国家和社会事务进行管理的权限以及由此承担的责任，是政府一切行政管理活动的依据。（一）计划经济体制下的政府职能特点政府包揽一切社会和经济事务，政府干预是资源配置的主要手段，市场很不发达，社会和公民处于从属地位。该种类型的政府职能的基本特征为：1、大政府的职能定位2、政府是公共产品的唯一提供者3、政府机构膨胀4、管理成本高、效率低（二）市场经济体制下的政府职能1、政府的基本职能（1）政治职能：提供政治秩序，促进民主发展－－政治秩序和社会秩序的维持者－－社会发展的决策者和公共政策的制定者－－利益调节者（2）经济职能：维护市场秩序，促进市场健康发展，保持经济平稳较快发展－－培育市场经济的基本结构（包括市场主体、市场规则、市场经济的支持保障系统等）－－经济活动的协调者和仲裁者－－宏观经济调控者，以保持经济动态、协调、均衡发展。（利用财政政策、货币政策、产业政策、农业政策等）（3）社会职能－－促进就业－－指导、规划、协调社会福利事业－－完善社会保障体系－－保护生态环境－－医药卫生－－人口与计划生育（4）文化职能－－意识形态职能－－发展科学技术职能－－发展文学艺术职能－－加强道德建设的职能－－清除有害的文化产品的职能2、政府的运行职能（1）计划职能：是行政管理过程的首要职能，主要是确定行政管理的目标、任务、实现目标的具体程序、步骤和方法。（2）组织职能：要求科学设计组织结构和权责关系，合理安排和指挥组织系统内各种机构及各类人员的工作。（3）协调职能：作用是加强组织与组织之间及组织内部各个机构、各个环节和各类人员的沟通、联系和合作，保证目标的实现。（4）控制职能：通过建立反馈系统和绩效评估机制，按照行政计划标准，衡量计划完成情况并纠正计划执行中的偏差，以确保目标的实现。四、政府职能转变政府职能转变，是指政府在一定时期内，根据经济和社会发展的需要，对其职能的范围、内容、方式的转移与变化。（一）政府职能转变的内容政府职能转变的内容有以下三个方面：1、政府职能的外部转移政府职能的外部转移，即政府与其他非政府组织之间发生的职能重新调整和组合。按照社会主义市场经济的要求，政府将不应属于自己的职能交还给企事业单位以及社会中介组织，同时还应将属于自己的职能收归政府所有。•十一届全国人大一次会议审议通过的《国务院机构改革方案》，紧紧围绕转变政府职能和理顺部门职责关系进行。此次落实政府职能转变主要采取了取消、下放、转移、加强。其中加强和转移体现了政府职能的外部转移：•转移：就是把一些技术性和具体事务性职责转移给事业单位或社会中介组织。此次政府职能转移把一些明显属于行政管理职能的事项收回行政机构的同时，将一些原由政府部门承担的诸如评估认定、技术评审、资质审查、评比推广等技术性和具体事务性职责转移给事业单位或者社会中介组织。•加强：就是把该由政府管理的社会管理和公共服务职能加强。增加和强化的职能主要有宏观经济和社会发展的预测预警和信息引导，能源战略，统筹协调工业和信息化建设，金融安全，环境保护的统筹协调和监督检查，促进就业、劳动监察和社会保障政策统筹，综合运输体系的规划协调，城乡规划、住房保障体系建设和统筹，食品安全的综合协调和重大事故的组织查处，基础教育和农村教育，公共文化服务和保护非物质文化遗产，流动人口计划生育管理，全民健身和青少年体育工作，应急救助等2、政府职能的内部转移政府职能的内部转移，即政府系统内部纵向层级之间和横向部门之间的职能配置和划分。（1）在纵向层级之间要按照必要的集中与适当的分散相结合的原则，合理划分各级政府的职能范围，明确各自的权力和责任国务院机构改革为了进一步明确部门职能，就通过职能下放来明确中央政府与地方政府的事权划分，明确不同层级政府履行职责的重点。从有利于管理和发挥地方积极性出发，把属于地方事权或实行属地化管理效果更好的一些具体行政许可、项目组织实施等管理事项，下放给了地方政府。比如，将专项转移支付具体项目审批和资金分配、水污染物排放许可证审批和发放，下放给了地方政府或地方政府部门；把涉及城市管理的市政公用事业、绿化、供水、节水、排水、污水处理、市容、环卫等具体管理职能交给城市政府等。（2）在横向部门之间要按照相同或相近的职能由一个部门承担的原则，合理配置和划分政府部门之间的职责分工。坚持一件事情由一个部门负责；对多个部门管理的事项明确牵头部门和协同部门；健全相关部门在履行职责中的协调配合机制。3、履行职能的方式的转变（注：参考：井敏，《构建服务型政府理论与实践》；张康之，《公共行政学》）有了国家也就有了政府这个对国家和社会公共事务进行管理的工具。但政府对国家和社会公共事务的管理模式（或者其职能内容以及其履行其职能的方式）却与其行政环境密切相关。纵观人类发展历史，政府的管理模式主要有统治行政、管理行政和服务行政三种：统治行政管理行政服务行政时间国家产生到资本主义制度建立前19世纪末20世纪初到20世纪80年代前20世纪80年代后，尤其是21世纪以来环境政治上追求政治秩序经济有较快发展政治上民主化高涨经济上是封闭的自给自足政治行政二分为其提供理论上的可行性经济上知识经济占据主导地位人