关于完善村级组织运转经费保障机制的调查与思考

关于完善村级组织运转经费保障机制的调查与思考近年来，夷陵区财政逐年加大了对村级组织运转的经费保障力度，现行乡镇财政体制安排的村级支出总额达944.73万元，村平4.61万元，并将乡镇（街道、开发区）村平经费不足4万元的补足到4万元，全区村级组织经费保障水平有了一定程度提高。但仍有不少人大代表、政协委员及基层干部反映村级组织运转困难，要求财政加大保障力度。为此，今年以来，区财政局组织专班开展了专题调研，掌握了第一手资料，供领导决策参考。现状全区现有行政村182个，村民小组1104个，中心户3046户，村级总人口39万人，村办公用房面积6.4万平方米，村“两委”班子成员785人，村干部助理128人、组长1133人(其中村干部兼任组长304人)、离职干部3618人。2008年，全区村级总收入3786万元，总支出2987万元，结余799万元（见表1）。从表1可以看出，全区村级组织收支账面结余799万元，但是分布极不平衡，不能真实反映全区村级组织收支的整体状况（见表2）。从表2可以看出，有结余的村达96个、结余1089万元；收支相抵无结余的村12个；赤字村74个、赤字290万元。且结余绝大部分集中在极少数富裕村，其中结余20万元以上的村有12个，共结余715万元，占结余总额的89.6%；无结余及赤字村达86个，占村总数的47.3%。从收入情况来看：1、上级财政转移支付基本没有增长，地方财力安排有限。2008年村级转移支付收入为1054万元，其中2002年农村税费改革时按规定安排到村级的中央、省级补助288.57万元；2005年取消特产税、停征农业税中央、省安排用于村级支出的农特税附加补助450万元；本级财政安排到村的配套资金315.49万元，主要包括税费改革配套资金、村主职干部岗位补贴配套资金等。中央及省级的两项转移支付资金合计738.57万元，多年一直没有增长。为确保农村稳定，促进村级发展，我区加大了对村级支出的保障力度，安排资金96.6万元发放离职干部生活补贴。安排491万元分三年兑付了历欠村组干部工资。但是由于地方财力有限、安排的财力投入还远远不能满足实际的需要。2、村集体经济收入极不平衡，大部分村收入不高。2008年，全区用于经费保障的集体经济收入为1483万元，占保障经费的39.2%。全区无集体经济收入的村58个，占31.9%；有集体经济收入的村124个、占68.1%，其中收入在20万元以上的村有20个，占村总数的11%，集体经济收入合计1016万元，占集体经济收入总额的68.5%，最高的收入达80万元。樟村坪、龙泉、鸦鹊岭、小溪塔、黄花、开发区等地村集体经济发展较好，2008年，这6个乡镇（街道、开发区）共实现村集体经济收入1349万元，占全区的91%；而其他7个乡镇共实现集体经济收入134万元，仅占全区的9%。同一乡镇（街道、开发区）内，各村集体经济发展也很不平衡。比如，樟村坪镇村集体经济总收入达554万元，但仍有5个村没有集体经济收入。（见表3和表4）3、村级收入不稳定，经常性收入总体还较低。从总量上看，全区村级组织2008年半数以上村有结余，但捐赠款、资产处置收入以及财政给予的一次性补助等临时性收入占有一定比重，剔除临时性、不稳定性收入397万元、一次性及非保障性补助收入355万元、其他收入894万元后，村经常性收入为2139万元（分类汇总情况见表5）。其中：收入在30万元以上的村11个，占村总数的6%，经常性收入756.26万元，占总额的35.4%，村平68.75万元；而收入在5万元以下的村63个，占村总数的12.45%，村平4.22万元，为前者的1/16。（见表5）从支出情况来看：1、村与村之间干部报酬差距较大。2008年，全区村干部人年均报酬为8679元，其中樟村坪镇村干部最高，人平15429元，比当年全区农民人均纯收入高10003元，比劳平收入（2个农民人均纯收入折合1个劳平收入）高4577元；邓村乡的最低，人平6832元，比全区当年农民人均纯收入高1406元，比劳平收入低4020元。全区村干部人均报酬低于1.5个农民人均纯收入的村有66个，占36.3%，涉及村干部347人，占38%。虽经2002年和2008年两次村组规模调整，全区减少行政村236个，每村村干部按3—5人配备，村干部人数大大减少，收入有了较大幅度增长，但村干部仍反映报酬增幅远低于工作量的增幅。（见表6）2、村与村之间公用经费支出差距较大，财权和事权不够匹配。调查中，大部分村反映公用经费严重不足，办公经费严重短缺，主要是因为财权和事权不够匹配。比如，村内社会治安、信访、救灾、防疫防治、环境卫生等农村公共事务由村级组织具体组织实施，但没有安排相应工作经费。动物防疫每年春秋两季，疫苗及防疫人员工资由财政解决，但村级每次都要安排协防员（负责捉猪）配合，协防人员误工补贴都由村负担。村级换届选举、清产核资、农技培训、各种普查、环境整治等上级安排的专项、临时工作，一般未安排经费或经费安排不足。部分专项工作虽然全区统一安排了工作经费，但都拨付到主管部门，没有落实到村。生活招待费客观存在，但按政策不能列支。按照民主管理、民主决策的要求，每年都要召开许多会议，但大多数村都无力解决村民代表的误工工资、差旅费、生活费等费用。（见表7）3、村级债务负担沉重，化债压力大。自2003年以来，全区大力开展村级债务锁定和化解债务工作，到2008年底全区累计化债19349万元。但由于农村税费改革后，村级管理事务日益繁杂，取消了村级收费和“两工”（劳动积累工和义务工）政策，实施村级公路硬化、阵地建设、基础设施建设等资金缺口大，仅村级道路建设一项形成的净债务达9262万元，村级债务负担依然十分沉重。2009年，省审计厅审计认定全区村级债务总额达17562万元，村平达96万元，其中2004年至2008年净增债务8970万元，村平49万元；确认的债权16049万元，村平8.8万元，包括税改前历年税费欠缴款3407万元，坝区乡镇下欠的征地费用9245万元，呆死债权数额大，比例高。一方面，债务是“硬”的，该还的债务不得不还；另一方面，债权又是“软”的，呆死账无法收回，农户尾欠税费在现行政策下不能强制清收，而村级又缺少其他收入来源，导致债务越积越高，严重影响了村级组织的正常运转。最低保障标准测算参照2008年全区村级保障支出的相关数据信息，根据国家政策标准和地方经济社会发展状况，我们将村级组织按人口多少分成三类进行了测算，以此确定村级组织运转经费最低保障标准（见表8）。测算中，我们把人口在3000人以上的村定为大村，1500－3000人的定为中等村，1500人以下的定为小村。其中，大村村平人口3828人，办公用房面积350平方米，“两委班子”6人，村干部助理1人，组长10人；中等村村平人口2149人，办公用房面积350M2，“两委班子”5人，村干部助理1人，组长6人；小村村平人口1159人，办公用房面积350平方米，“两委班子”4人，村干部助理1人，组长4人。经测算，全区村级组织正常运转经费总需求为1905.73万元（未考虑各村地域面积大小等特殊情况，见表9），其中：村干部报酬1101.14万元，村办公经费575.82万元，村级管理和服务支出228.77万元。保障经费主要由以下三个部分组成：1、人员经费。（1）待遇按全区农民人平纯收入的1.5倍保障，大村为48834元，中等村为40695元，小村为32556元；（2）两委班子养老保险补贴按人平800元计算，大村4800元，中等村4000元，小村3200元；（3）村干部助理按大中村各1人计算，按每人每年3000元保障，小村不计算；（4）组长数大村按10个、中等村按6个、小村按4个计算，参照2008年全区中等水平人年1500元计算(主职村干部兼组长可适当增加主职干部报酬)，大村15000元，中等村9000元，小村6000元。（4）离职村干部生活补助，2009年核定符合发放条件的离职干部共1274人，结合实际发放数情况，核定大、中、小村分别有符合发放条件的离职干部9人、8人和7人，按人平发放700元计算，大村、中等村和小村分别核定离职干部生活补助6300元、5600元、4900元。2、办公经费。（1）办公经费（含文印费、宣传费、小型办公用品等），参照2008年情况，大、中、小村分别按6000、5000、4000元计算；（2）水电邮电费，中等村按2008年全区平均数2000元计算，大村、小村分别为2200元、1800元；（3）差旅费参照2008年全区村平数，大、中、小村分别核定为7000元、5000元、4000元；（4）会议费按大、中、小村分别核定2500元、2000元、1800元，主要包括10个较大型的常规性会议，即：党员会2次（七一活动、年终评议）、村民代表会或中心户会议4次（年初规划、年终评议、村级重大事务决策）、村组干部工作会4次，每季度至少一次。会议费主要包括村民代表或中心户代表的误工工资、交通费、生活费等；（5）招待费，虽然政策不允许，但其实际是存在的，参照2008年中等水平压缩30%后确定，大、中、小村分别为12000元、9000元、7000元；（6）报刊杂志订阅费2000元，标准为人平1元，大中小分别核定3800元、2200元、1200元；（7）维修费，按村平办公用房面积及5元/m2计算，大、中、小村均为1750元，用于村级办公场所的小型修缮；（8）其它按大、中、小村分别为6000元、5000元、4000元核定，主要用于村干部的学习培训、争取项目及检查验收方面的支出等等。3、村级管理和服务支出。（1）防疫防治，按户平1元的标准计算，大、中、小村分别核定1250元、750元、400元；（2）村内治安及维稳，参照相关文件按2000元计算；（3）防灾救灾，中等村参照2008年全区实际村级防灾救灾支出的中等水平2500元计算，大村、小村分别按3000元、2000元计算；（4）环境卫生，中等村参照2008年全区实际村级环境卫生支出的中等水平3500元计算，大村、小村分别按4500元、3000元核定；（5）其它支出，除上述四项以外包括应付突发事件等支出，参照2008年全区该支出水平，按大、中、小村分别核定5000元、4000元、3000元。方案及建议经此次调研，我们对建立健全村级组织运转经费保障机制的设想方案是：划分保障范围，确定保障标准；逐步保障到位，分类进行补贴；建立三项机制，强化经费保障；完善配套政策，确保村级运转。（一）划分保障范围，确定保障标准1、划分保障范围。按照政策规定，村级运转经费的保障范围主要包括：村干部的报酬；村办公经费，如办公费、邮电费、打印费、差旅费、宣传费、房屋修缮费、会议费及其他费用；村级管理和服务支出，如村内治安、卫生防疫、突发性事件支出等。2、确定保障标准。依据测算情况，当前村级组织正常运转经费需求为：3000人以上的村13.51万元，1500－3000人的村10.71万元，1500人以下的村8.27万元（见表9）。2008年，全区未达到此标准的有83个村，占村总数的45.6%。（二）逐步保障到位，分类进行补贴1、逐步保障到位。一是优先将村干部报酬和村办公经费共1677万元纳入财政预算。2009年各级财政已纳入保障的资金为1187万元，逐步将缺口资金490万元纳入财政预算。二是在条件成熟时，将村级管理和服务经费229万元纳入财政保障。2、分类进行补贴。按照村级经常性收入规模进行分类，对于达不到保障标准且差距较大的村，由区乡财政给予单项补贴。（三）建立三项机制，强化经费保障1、建立财政转移支付资金正常增长机制。村级组织是国家最基层政权组织，承担着一定行政管理职能，其工作运行经费缺口理应主要依靠国家财政转移支付解决。我区本级财政已建立了村级转移支付的正常增长机制，但中央及省财政的转移支付额度自农村税费改革后一直没有增加，这不仅不能满足实际发展需要，而且也不符合政策规定。今年，中央出台的《关于完善建立村级组织运转经费保障机制促进村级建设的意见》中明确规定：中央财政要把村级组织运转财政补助经费纳入县级基本财