案例讨论：长沙禁摩令

讨论：1、本案中，对刘铁山的处罚是否合法？2、长沙市政府颁布的“禁摩令”是否符合依法行政的要求？【案情】2003年3月1日，长沙市政府《关于加强摩托车行驶管理的通告》（长政发4号文件，）开始实施，该通告规定长沙市五一路、中山路、芙蓉路、解放路等四条主干道禁止摩托车通行，当年11月20日，更通过《长沙市人民政府关于加强城区道路交通管理的通告》（长政发56号文件，以上两个文件又称“禁摩令”）把摩托禁区进一步扩大到劳动路、韶山路、湘江一桥。长沙市“禁摩令”实施一年多来，由于提高了摩托车驾驶员的出行成本，受到了该市十几万摩托车主的强烈反对，同时，其对于缓解城市交通是否真的具有成效也被公众所质疑。2004年7月12日，原告刘铁山在证照齐全，手续完备的情况下骑摩托车由西向东经过长沙市湘江一桥时，在上桥的收费站处被该市岳麓区交警大队的交警拦住，执法交警以“闯禁区违法行为”为由，根据《道路交通安全法》第38条，对他开出了200元的罚单（即A0069223号《公安交通管理简易程序处罚决定书》），7月18日，原告依法向长沙市公安局交通警察支队申请复议，7月19日，交警支队作出2004年第002号复议决定，决定维持被告具体行政行为。8月10日，原告刘铁山因不服以上复议决定，依法向岳麓区人民法院提交了行政起诉状，随即被该院立案庭予以受理，定于10月20日上午8：30在岳麓区人民法院公开开庭审理。第一轮庭审中，7月12日对刘铁山进行行政处罚的岳麓区交警大队姚旭作为证人出庭，证明当时是他在湘江一桥收费站处拦住原告，而刘铁山指控当时拦截住他是一名交通协管员，而处罚单才是姚旭开具的，刘铁山认为姚旭这在法庭上模糊事实，“在作伪证”，门外的市民也在小声地议论：“长沙一般拦车的都是协管员，交警懒得动，只管坐在车里开单！”随后，证人姚旭匆匆离开了法庭现场10时多，稍事休息后，第二轮庭审开始，在法庭辩论中，原告律师认为，执法交警的具体行政行为有不少错误，首先，根据法律原则，交警不能自己为自己做证，其次，交警在处罚前没有及时取证，其补照的禁摩牌照片不具有时效性，交警处罚他填写的依据是道路交通安全法第38条，38条全文没有禁止通行、处罚的条款，而被告方在答辩状上说明的处罚依据又改为“道法”第39条，并且在处罚书上写具的复议机关是“交警大队”，（实际是交警支队），对此，被告代理人辩称，交警也是公民，是公民就有权做证，交警处罚依据38条是不错，39条是对禁摩行为是说明。随后，问题集中到本案的焦点，即禁摩令是否合法，一个星期前交警上路搞行动时曾分发市民五万份禁摩传单，笔者手里也拿了一份，该传单一面印有禁摩路段示意图，一面是“致摩托车驾驶员的一封信”，该文说：“摩托车驾驶员朋友：长沙市人民政府《关于加强摩托车行驶管理的通告》和《长沙市人民政府关于加强城区道路交通管理的通告》（以下简称通告），是为科学合理组织我市的交通，预防和减少道路交通事故，保护人民生命财产安全并在科学论证的基础之上而制定的及时有效的措施。近年来，我市的摩托车数量迅猛增加，这些摩托车在方便您的出行的同时，给城市的交通带来了巨大的压力，也带来许多血淋淋的教训”“为此，我们希望摩托车驾驶员进一步增强省会意识和文明意识，认真学习通告，做到不闯禁区”，这份传单落款的日期为2003年十月二十日，这份传单已在去年分发给市民一次，再加上去年3月1日“一次禁摩”时所散发给市民的十几万份传单及当地媒体在此之前对禁摩令所做的大幅宣传，应该说长沙去年实行的禁摩令是路人皆知，但令人意外的是，被告方岳麓区交警大队及其代理人在法庭上避而不谈“禁摩令”，被告席上的交警在代理人交流后，辩称；“我们不是根据禁摩令在六路一桥设置摩托车禁区的，我们根据的是道路交通安全法第39条，道路交通安全法是国家法律，是西瓜，禁摩令是市政府的通告，属于规划性文件，是芝麻，两者层次相差太远了，我们不可能捡了芝麻掉了西瓜。”对此，刘铁山反驳：“长沙市实行禁摩令，立禁摩牌始于去年3月，道路交通安全法今年5月才实行，怎么说设摩托车禁区是根据道路交通安全法？！”被告代理人辩解：“今年根据道路交通安全法立的禁摩牌在某些路段和去年立的禁摩牌重合是一种巧合。”闭庭时，法庭审判长宣布，此案将会择日宣判，再另行通知。后判决刘铁山败诉。刘铁山仍不服，向长沙市中级人民法院提起诉讼。2005年3月，长沙市中级法院作出“维持原判”的判决。一纸回复刘铁山通过各种途径表达自己的意愿和诉求。由省人大的监督，在终审判决两年后，他拿到由岳麓区法院下发的《岳复监字第5号案件听证通知书》。“这是一份迟来的通知书！”刘铁山表示，不管申诉听证的结果如何，毕竟体现了一个公民的权利。与刘铁山同行的还有一个群体。湖南师范大学三位在校大学生陈树、戴彬、陈杏在2005年暑假进行了一次名为《建设节约型社会应取消部分城市对摩托车、小排量汽车的歧视性措施》的暑期调查，并将调查报告寄到国务院。同年10月26日，国家发改委专门根据国务院总理温家宝的批示，给大学生们进行了回复。回复认为，“目前，部分城市‘禁摩’、‘禁微’的一些做法与现行的有关法律法规以及国家建设节约型社会的精神是相悖的”，并表示，“这一问题已引起国务院领导的重视，并指示有关部门加以研究，采取解决措施。随着国家法制建设的不断完善和建设节约型社会的要求逐步落实，包括‘双禁’问题在内的一些实际问题将得到积极解决。”中国汽车工程学会摩托车分会副理事长奚学晋曾说：“我们并没有指望这次发改委的批示能彻底解决国内的禁摩问题，但是它至少让我们看到了解决这件事的一线曙光。”对急于找到政策依据的摩托车行业和反禁摩人士而言，由国务院领导亲自批示、国家发改委回复的这一书面函，则不啻于一根“救命稻草”。“这次收到申诉案件听证通知书是省人大监督的结果。”刘铁山认为，民众以法维权，站出来质疑地方政府的“禁摩令”，并能长时间得到社会各界的关注，是我国法制不断完善的表现，也反映出中央构建和谐社会的精神正在逐步得到落实。新出台的《物权法》也成为此间刘铁山申诉的法律依据，第二条第一款规定：“本法所称物权，指自然人、法人直接支配特定物的权利，包括所有权、用益物权和担保物权。”刘铁山说，作为公民，他们用合法收入在国家许可的商家将摩托车购买回来，并依法办理了相关的上牌登记手续，那么，摩托车已成为其合法的私有财产，它的所有权、使用权理应受到正常的保护。摩托车是一种交通工具，它的价值在于能够在公共道路上根据《道路交通安全法》正常行驶，如果政府的禁摩措施使得民众的摩托车连路都不能上了，那它还有什么使用价值？这实质上对公民们的物权是一种干涉与侵害。5月23日，该案件在岳麓区法院进行听证，并以不公开方式听证。据称，听证似乎又进入胶着状态，双方陈述已完毕，审判长在梳理双方陈述的观点后，询问原被告两方有否新的证据。原告刘铁山当场拿出了国家发展和改革委员会给湖南师范大学学生的那封回复信。一封信件何以作为新的证据，参与旁听的人员均怀疑惑。但刘铁山希望这份回函成为有效的证据。随后，听证合议庭宣布择日告之结果。岳麓区交警支队办公室一负责人在接受记者电话采访时称，“此案件很简单，原告方闯禁区，罚款200元没有错。其实，刘铁山打出的牌子是叫板‘禁摩令’，这个‘禁摩令’是市政府出台的，跟交警没有关系。”刘铁山的代理律师贺新民认为，根据法律规定，申诉是当事人维护合法权益的重要途径。此案一审、二审的判决都存在问题，我们提出申诉是合理的，判决用的法律不对，所以法院是应该依法再审。刘铁山认为，对于公民来说，“法无禁止即可行”，对于公权机关来说，则是“法无授权不可为”。各地的禁摩、限速措施对于公权机关来说并没有任何一条法律给予明确的授权，对于公民来说，亦无任何一条法律予以禁止，且它们多以市政府办公会议、政府通告、通知的形式实行，在法律上的层次属于政府规范性文件。然而，这些禁摩、限速令却在相当长的时期里起着不是“法”却又胜过“法”的用场。行政起诉状原告：刘铁山，男，汉族，41岁，长沙市人，住长沙市五一路韭菜园新富城富裕阁8楼10号。被告：长沙市公安局交通警察支队岳麓交通警察大队案由：不服行政处罚具体行政行为诉讼请求一、判决撤销被告于2004年7月12日对原告作出的第A0069223号公安交通管理简易程序处罚决定的具体行政行为；二、由被告承担本案诉讼费用。事实与理由二OO四年七月十二日，原告在证照齐全、手续完备的情况下骑摩托车准备经过长沙市湘江大桥时，由于北大桥道路施工做油，只好转向湘江一桥。一路上，未见任何禁行标志。刚到湘江一桥收费站处，尚未过桥，即被被告执法交警姚旭挡住，随后填写A0069223号《公安交通管理简易程序处罚决定书》，以“原告实施了闯禁区违法行为”为由，根据《道路交通安全法》第38条，决定对原告处以“罚款贰佰圆”。原告当即提出该处罚没有依据，“设立禁区”违反《行政许可法》等事实与理由，但被告对此理由未予复核，执意作出该处罚决定。此后，原告依法向长沙市公安局交通警察支队申请复议，2004年7月29日，该支队作出2004年第002号复议决定，决定维持被告具体行政行为。原告不服被告行政处罚行为，认为该具体行政行为存在认定事实错误、适用法律错误、违反法定程序、滥用职权以牟取部门利益的情形，依法应予撤销，理由阐述如下：一、认定事实错误，认定原告行为违法没有证据。1、原告因湘江大桥无法通行而驶往湘江一桥，一路上根本无“禁区”标志，又谈何“闯禁区”。而且，原告遇拦则停，停时尚在桥西头收费站，根本未实施过桥行为，且一直配合交警执法行为，又何以谈“闯”呢？显然，认定事实与客观实际相悖。2、原告的摩托车依法悬挂了机动车号牌等标志，并且该车行驶证、驾驶证手续齐全，符合《道路交通安全法》上道路行驶的法定要求。而且，原告拥有行驶的合法证件，即拥有了国家认可的行驶资格，行驶系依法获得的行政许可行为。在合法行驶、又未违反《道路交通安全法》的情况下，不存在有“违法行为”，该认定“违法”缺乏事实依据。二、适用法律错误。被告行为适用的是《道路交通安全法》第38条，在原告申请复议后，又听说是适用的长沙市政府《关于加强摩托车行驶管理的通告》和《长沙市人民政府关于加强摩托车行驶管理的通告》中关于“摩托车不允许在长沙市若干道路上行驶”的规定（即俗称“禁摩令”）。那么，这些适用的法律依据是否能有效地支撑被告行政行为呢？让我们从两方面进行分析。1、关于《道路交通安全法》第38条，恰恰是赋予车辆、行人“有序通行权”，并非“剥夺通行权”，显然该适用法律错误，该处罚没有法律依据。《道路交通安全法》第38条内容是：“车辆、行人应当按照交通信号通行；遇有交通警察现场指挥时，应当按照交通警察的指挥通行；在没有交通信号的道路上，应当在确保安全、畅通的原则下通行”。该条款从头到尾都是赋予车辆、行人“有序通行权”，并无任何授权交警“设禁区”、“剥夺通行权”、“予以处罚”的“执法权”。可见，被告设禁区并处以罚款的行为不仅从该条款中找不到依据，相反可看出，被告的行为恰恰违反了该条款规定，与法律赋予的法定通行权背道而驰。2、从另一方面看，如果被告的法律依据是长沙市政府的“禁摩令”，那么，由于该“禁摩令”行政规章与多部上位法相冲突，系无效规定，同样不能作为其处罚行为合法的法律依据。（1）“禁摩令”违反《宪法》第33条第2款确立的“平等权”原则。“禁摩令”擅自单独对机动车中的摩托车的上路行驶权利予以限制，不允许摩托车通行，却又允许同为机动车的汽车通行，公然地歧视广大摩托车行驶人，侵害广大摩托车行驶人上路行驶的平等权，违反了宪法规定的平等权原则，该规章规定因违反“根本大法”而显属无效。（2）“禁摩令”违反《立法法》中“不得与上位法相冲突”原则规定。《立法法》第73条规定，“较大的市人民政府根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章”。而“禁摩令”作为长沙市政府颁布的行政规章，却未根据法律、行政法规和地方性法规等上位法来制定，相反还与有关上位法内容相冲突，违反了《立法法》规定。（3）“禁摩令”违反《行政许可法》中“行政许可信赖保护”原则规定。根据《行政许可法》第八条“公民