旅游法规第九章-旅游资源保护法律制度

第九章旅游资源保护法律制度（刘启云29页22645字）旅游资源是旅游业的发展基础，一个国家或地区旅游业发展状况主要取决于当地旅游资源的数量、特色和价值以及对旅游资源科学地开发、利用和保护。为了旅游业的健康、持续发展，必须正确处理旅游资源的开发、利用和保护之间的关系。目前，世界各国在大力发展旅游业，充分开发利用旅游资源的同时，也非常重视旅游资源的保护问题，并把其视为旅游业能否持续发展的根本保证。1972年联合国教科文组织通过《世界文化和自然遗产保护公约》，并从1985年开始分批公布了世界遗产目录，强调保护自然和文化遗产对整个人类的重要性。世界旅游组织于1980年发表的《马尼拉宣言》指出，各国的旅游资源，由自然财富和物质财富所构成，对这些资源必须加以有控制地利用，否则将有遭受破坏和毁坏的危险，满足旅游需求不应损害旅游地区人民的社会和经济利益，以及环境和重要的自然资源。所有旅游资源都是人类文化遗产的组成部分，各国和整个国际社会都必须采取必要的步骤加以保护。我国政府十分重视旅游资源的保护工作，1982年第五届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过、2002年10月28日第九届全国人民代表大会常委会第三十次会议修改通过了《中华人民共和国文物保护法》，2006年国务院发布了《风景名胜区管理条例》，1989年第七届全国人大常委会第十一次会议通过了《中华人民共和国环境保护法》，1994年9月2日国务发布了《中华人民共和国自然保护区条例》等，使旅游资源的保护逐步走上了法制化的道路。其他相关的法律、法规中也有关于保护旅游资源的相关条款，如《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国矿产资源法》、《水下文物保护管理条例》、《地质遗迹保护管理规定》等。各省、自治区、直辖市也根据当地的具体情况发布了相应的地方法规。在法律的保障下，我国旅游资源的保护工作取得了较大的成绩。第一节旅游资源保护法律概述一、旅游资源的概念与特点（一）旅游资源的概念旅游资源是旅游活动的客体，是满足旅游者旅游愿望的客观存在物。事实证明，一个国家或地区旅游资源的特色、种类、分布状况以及开发和保护水平，直接影响着该国或地区旅游业发展的综合效益以及发展前景。由于旅游业还是一个新兴产业，与其他传统资源相比，旅游资源的内容和构成上都要复杂得多，因此，关于旅游资源概念的定义至今尚未形成统一的认识。中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局2003年2月24日颁布、2003年5月1日实施的中华人民共和国国家标准《旅游资源分类、调查与评价》（GB／T18972—2003）和《旅游区（点）质量等级的划分与评定》（GB／T17775—2003）对旅游资源的定义：旅游资源是指自然界和人类社会凡能对旅游者产生吸引力，可以为旅游业开发利用，并可产生经济效益、社会效益和环境效益的各种事物和因素。（二）旅游资源所具备的基本条件通过以上定义可以发现，构成旅游资源所具备的基本条件有以下三个方面：1．对旅游者产生吸引力，能激发人们的旅游动机；2．具有可利用性，随着旅游者旅游爱好和习惯的改变，旅游资源的包容范畴也不断扩大；3．资源的开发能产生不同的经济效益、社会效益和环境效益。（三）旅游资源的分类依据旅游资源的性状，即现存状况、形态、特性、特征，可将其分为两大类。1．自然资源。包括地文景观、水域风光、生物景观和天象与气候景观四大主类。2．人文资源。包括遗址遗迹、建筑与设施、旅游商品和人文活动四大主类。二、旅游资源保护法律的基本内容由于旅游资源包括的范围较广，因此，凡是调整旅游资源开发、利用与保护的法律规范统称为旅游资源法。旅游资源保护法规的基本内容主要包括：（一）规定了旅游资源保护的范围有关旅游资源保护的法律、法规，首先确定了要保护的范围。如《中华人民共和国文物保护法》第二条规定：在中华人民共和国境内，下列具有历史、艺术、科学价值的文物受国家保护。1．具有历史、艺术、科学价值的古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺和石刻；2．与重要历史事件、革命运动和著名人物有关的，具有重要纪念意义、教育意义和史料价值的建筑物、遗址、纪念物；3．历史上各时代珍贵的艺术品、工艺美术品；4．重要的革命文献资料以及具有历史、艺术、科学价值的手稿、古旧图书资料等；5．反映历史上各时代、各民族社会制度、社会生产、社会生活的代表性实物。（二）规定了旅游资源管理机构的职权和任务为了使有关旅游资源开发、利用、保护的各种法律、法规得到落实，国家设立了专门的旅游资源保护机构，如文物保护机构，风景名胜区管理机构、自然保护区管理机构、环境保护机构等，对这些机构的组织、职权和任务，都在相应的法律、法规中作出了明确的规定。（三）规定了旅游资源保护的原则旅游资源保护法明确规定了旅游资源开发、利用和保护的原则。任何与旅游资源事务有关的单位，都应严格遵守这些原则。如对风景名胜区、文物评定等级和分级管理的原则；保护环境和自然资源、防治污染和其他公害的原则；各级人民政府制定城乡建没规划时，事先要由城市规划部门会同文化行政管理部门商定对本行政区各级文物保护单位的保护措施，纳入规划等等。（四）规定了各级旅游资源管理机构和旅游者的义务旅游资源各级主管机构和旅游者在享有开发利用旅游资源权利的同时，必须承担相应的保护义务。如风景名胜区内的居民和旅游者应当爱护风景名胜区内的景物、村庄、植物、野生动物和各项设施，遵守有关法规和规章制度。随着改革开放的深化和我国旅游业的发展，愈来愈多的外国旅游者进入我国，他们在中国境内也必须遵守中国关于旅游资源和环境保护方面的法律、法规。如《中华人民共和国环境保护法》规定：“凡进入或经过中国领土、领水、领空的外国航空器、船舶、车辆、物资、生物等都必须遵守本法及其他有关规定。”这样，便可较为有效地防止外来因素对中国旅游资源和环境的破坏。（五）法律责任为了保证有关法律、法规的实施，对违反法律、法规的规定，破坏旅游资源或保护旅游资源失职者，都规定有相应的处罚，违反法律规定的义务时，要承担相应的法律责任。在我国，承担法律责任的方式主要民事责任、刑事责任、行政责任等。第二节自然资源的保护与管理法律制度一、风景名胜区的保护与管理法律制度（一）风景名胜区的界定1．风景名胜区的概念关于风景区的称谓，我国一度曾比较混乱，叫法较多，如自然风景区、旅游风景区、风景游览区、风景旅游区、风景保护区等。2006年12月1日，国务院颁布实施的《风景名胜区管理条例》规定了“风景名胜区”的特有含义：具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域。这是从立法的角度对风景名胜区所做的概括和界定。2．风景名胜区的功能（1）生态功能。风景区有保护自然资源、维护生态平衡、防止自然灾害等生态防护功能。首先，保护生物的遗传多样性。设立风景名胜区具有保存大自然物种，保护有代表性的动植物种群，并提供作为基因库的功能。其次，提供了保护性的环境。一般风景名胜区内生态系统成熟，甚至包括高级别的生物群落，其对调节近地小气候，维持二氧化碳与氧气的动态平衡，对生态环境和防风防灾，都有重要的意义。（2）游憩功能。风景名胜区有良好的生态环境，有美丽的自然风光和丰富的文物古迹，给人提供游憩、陶冶身心、促进人与自然协调发展的游憩健身功能。在景区内可进行的游憩活动包括野外游憩、审美欣赏、科技教育、娱乐体育、休养保健等项目。（3）景观功能。风景区是由自然界中各种物体的形、色、质、光、声、态因素相互影响、相互交织、相互配合而成使人感受到险、秀、雄、幽、旷、奥、坦等千变万化的自然之美和各种瑰丽多彩的人文之美。风景区中由植物群落而组成的各类植物景观，给风景空间增加了生命的活力和季相的变化，使人们更感到大自然的亲切和爱抚，孕育着心灵的美感。不同的植物群落具有不同的艺术特征，层次多、季节色彩丰富多变的植物景观具有自然美特色，大片的单纯植物景观，色彩单一又具有壮丽广阔的气魄。典型的自然地貌被看做是区域“地标”，是一些民族文化和国家形象的象征。（4）科教功能。风景区内有独特的地形地貌、稀有的生物、历史古迹、宗教与民族乡土建筑，它们都具有一定文化气息，因此风景区成为了传播科学考察、传播文化和爱国主义教育的重要场所。（5）经济性功能。风景区有一、二、三产业的潜能，有推动旅游经济、调节城乡结构、带动地区全面发展的经济催化功能。风景区本身不产生直接经济价值，而是通过其自然景观、人文景观及风景环境供人们游览来吸引游人，再通过为提供吃住行游娱购服务供应等经济活动而产生经济价值。此外，各级风景名胜区在增加就业岗位方面发挥越来越大的作用。（二）风景名胜区的等级划分及其管理1．等级划分依照《风景名胜区管理条例》规定，风景名胜区划分为以下两个等级。（1）国家级风景名胜区。自然景观和人文景观能够反映重要自然变化过程和重大历史文化发展过程，基本处于自然状态或者保持历史原貌，具有国家代表性的，可以申请设立国家级风景名胜区。设立国家级风景名胜区，由省、自治区、直辖市人民政府提出申请，国务院建设主管部门会同国务院环境保护主管部门、林业主管部门、文物主管部门等有关部门组织论证，提出审查意见，报国务院批准公布。（2）省级风景名胜区。具有区域代表性的，可以申请设立省级风景名胜区。设立省级风景名胜区，由县级人民政府提出申请，省、自治区人民政府建设主管部门或者直辖市人民政府风景名胜区主管部门，会同其他有关部门组织论证，提出审查意见，报省、自治区、直辖市人民政府批准公布。2．分级的依据依照《风景名胜区管理条例》的规定，风景名胜区等级划分的依据主要有以下两点。（1）风景名胜区内景物的观赏、文化、科学价值是划分风景名胜区等级的依据。通常风景名胜区内都有自然景观和人文景观，如果这些景物比较集中，并且又有很高的观赏、文化和科学价值，那么它就能被评为定为较高级的风景名胜区。（2）环境质量、规模大小、游览条件是划分风景名胜区等级的又一依据。通常情况下，风景名胜区都是环境优美，具有一定的规模和范围，可供人们休息和进行科学、文化活动的区域。但只有那些环境特别优美，规模和范围特别宏大，能为人们提供特别优越的游览条件的风景区，才能被评为国家重点风景名胜区。（三）风景名胜区的设立设立风景名胜区，根本目的是要有利于保护和合理利用风景名胜区资源。新设立的风景名胜区与自然保护区不得重合或者交叉，已设立的风景名胜区与自然保护区重合或者交叉的，风景名胜区规划与自然保护区规划应当协调。1．申请设立风景名胜区应当提交包括以下内容的相关资料：（1）风景名胜资源的基本状况；（2）拟设立风景名胜区的范围以及核心景区的范围；（3）拟设立风景名胜区的性质和保护目标；（4）拟设立风景名胜区的游览条件；（5）与拟设立风景名胜区的土地，森林等自然资源和房屋等财产所有权人、使用权人协商的内容和结果。2．设立国家级风景名胜区，由省、自治区、直辖市人民政府提出申请，国务院建设主管部门会同国务院环境保护主管部门、林业主管部门、文物主管部门等有关部门组织论证，提出审查意见，报国务院批准公布。设立省级风景名胜区，由县级人民政府提出申请，省、自治区人民政府建设主管部门或者直辖市人民政府风景名胜区主管部门，会同其他有关部门组织论证，提出审查意见，报省、自治区、直辖市人民政府批准公布。3．风景名胜区内的土地、森林等自然资源和房屋等财产的所有权人、使用权人的合法权益受法律保护。申请设立风景名胜区的人民政府应当在报请审批前，与风景名胜区内的土地、森林等自然资源和房屋等财产的所有权人、使用权人充分协商。因设立风景名胜区对风景名胜区内的土地、森林等自然资源和房屋等财产的所有权人、使用权人造成损失的，应当依法给予补偿。（四）风景名胜区的规划编制风景区名胜区规划是保护培育、开发利用和经营管理风景区，并发挥其多种功能作用的统筹部署和具体安排。经相应的人民政府审查批准后的风景区规划，具有法律权威，必须严格执行。《风景名胜区管理条例》将风景名胜区规划分为总体规划和详细规划。1．风景名胜区总体规划的编制风景名胜区总体规划的编制应当体现人与自