第二章当代中国政治权力结构及其运行机制分析

第二章当代中国政治权力结构及其运行机制分析主讲：张明波[e-mail]一、当代中国权力机构形式及其形成政治权力机构的形式主要取决于国家的宪法和组织法。中华人民共和国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”这一规定从理论上规制了当代中国政治权力结构的基本形态。当然中国特殊的国情，特别是中国共产党一党执政的客观现实，使当代中国的政治权力机构在实践中又具有自身的特点。一、当代中国权力机构形式及其形成(一)理论上的政治权力结构1、宪法对国家权力结构的规定中华人民共和国宪法规定，人民代表大会制度是中国的政体形式，也是中国的根本政治制度。在人民代表大会这种根本政治制度之下，宪法对中国的政治权力机构做了最基本的概述。一、当代中国权力机构形式及其形成主要内容是：其一、中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。其二、中华人民共和国全国人民代表大会是最高权力机关。它的常设机构是全国人民代表大会常务委员会。其三、全国人民代表大会拥有最高立法权、最高任免权、最高决定权、最高监督权和应当由最高权力机关行使的其他权利。一、当代中国权力机构形式及其形成2、全国人民代表大会的地位和特点“中国的一切权力属于人民”表明，人民是一切权力的根源和所有者。“全国人民代表大会是最高国家权力机关”表明，在整个国家机关中，全国人民代表大会处于最高的法律地位。一、当代中国权力机构形式及其形成从纵向看，全国人大在全国自下而上的整个国家权力机关系统中居于最高层。从横向上看，在中央一级的国家机构中，全国人大处于最高地位。一、当代中国权力机构形式及其形成这种权力机构集中体现了马克思在总结巴黎公社经验时所提出的“议行合一”原则，巴黎公社的“议行合一”表现为公社委员会兼具立法和行政两种功能，它既是权力机关也是行政执行机关。一、当代中国权力机构形式及其形成实质上“议行合一”的真正涵义不在于立法和行政是否是同一机关，而在于立法权与行政权是否同一。一、当代中国权力机构形式及其形成“议行合一”是相当于“三权分立”而谈的，两者的根本区别是各国家机关的权力关系是同一的还是多元的。一、当代中国权力机构形式及其形成3、全国人民代表大会的职责全国人民代表大会“拥有最高立法权、最高任免权、最高决定权和最高监督权”等职权表明：一、当代中国权力机构形式及其形成（1）只有全国人大才有权制定和修改宪法；（2）选举、决定和罢免最高国家机关的领导人和有关组织人员；（3）审查、批准国民经济和社会发展计划以及计划执行情况的报告，决定战争和和平的问题；（4）监督宪法的实施和最高国家机关的工作，对国务院和国务院各部委提出质询案等一、当代中国权力机构形式及其形成从理论上分析，此种由各级人民代表大会掌握国家权力，全国人民代表大会掌握最高国家权力的单轨制结构，更能体现人民当家做主的思想。一、当代中国权力机构形式及其形成（二）实践中的政治权力机构在当代中国政治生活中，最突出、最具决定意义的现象是中国共产党在政治生活中的地位和作用。中国共产党在国家政治生活中的领导地位不仅为一般民众所拥戴和支持，同时也为参加建国的各革命阶级、民主党派、人民团体和各界爱国民主人士所承认和接受。一、当代中国权力机构形式及其形成中国共产党的一党领导和多党合作的政党模式，决定了中国共产党在国家生活中的领导是绝对的和不容动摇的，主要体现在：一、当代中国权力机构形式及其形成1、党的一元化领导中国共产党在建国初期就基本形成了“党的一元化领导”体制。在毛泽东“一切部门中，都必须实行党委领导”的指示下，20世纪60年代“文革”发动前夕，中国共产党一元化的领导体制已相当完备。在体制上体现为党委领导下的行政首长负责制。简言之，党组织不分巨细，包揽对所有事物的决定之权。一、当代中国权力机构形式及其形成1957年7月，《一九五七年夏季的形势》；1958年6月，中共中央成立财经、政法、外事、科学、文教五个小组，直接领导国家五大口的工作；1957年“反右运动”把原来在国家政权中担任各种职务的非中共人士逐步清除；1959年6月中共中央发出重新集权的通知；1962年，毛泽东在“七千人大会”上再次强调：“工、农、商、学、兵、政、党这七个方面，党是领导一切的。”（参见陆学艺《当代中国社会结构》）一、当代中国权力机构形式及其形成2、党对国家权力机关的领导中国共产党是中华人民共和国的缔造者，是我国社会主义现代化事业的领导核心。这是中国人民的历史性选择，也是实现人民当家作主，国家长治久安的可靠保证。中华人民共和国宪法的第一条规定：“中华人民共和国是以工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的国家。”宪法这一规定，用国家根本大法的形式确定了党在国家政治生活中的核心地位和作用，肯定党对国家事务和社会事务的领导。党对国家权力机关的领导主要表现在：一、当代中国权力机构形式及其形成第一、人民代表大会及其常务委员会在讨论和决定重大问题及审议通过重要重大议案时，必须先报请同级党委原则同意、批准。第二、人民代表大会要善于把握和领会党的路线、方针、政策，利用国家的合法形式实现党的主张。第三、国家权力机关的党组织和党员保证党的领导原则得以实现。人大党组必须自觉接受党组织的领导，而人大常委会党组是人大常委会的政治核心。一、当代中国权力机构形式及其形成3、党对国家行政机关的领导中国共产党的执政地位，决定了它对国家生活的领导是通过国家政权组织来实现的。毛泽东曾强调指出：“人民政府的一切重要工作都应交人民代表会议讨论，并作出决定”，“党领导着国家政权。但绝不是说党直接管理国家事物”，“党是经过在政权机关中的党员的工作，使政权机关接受党的政策，来实现党的领导”。一、当代中国权力机构形式及其形成形式有这些：（1）党的领导兼任政府的领导；（2）党中央决定大政方针的部署，政府负责执行；（3）国务院要执行全国人大及其常委会的决定，更要听党的话；（4）在政府、法院、检察院等部门内部设置党组，贯彻党的意志；（5）党中央有关政府工作的指示和决定，要经过党组统一党内认识；（6）通过党组加强政府的领导，加强对党员干部的领导，对非党员干部的团结。一、当代中国权力机构形式及其形成4、党对司法机关的领导中华人民共和国宪法规定，全国人民代表大会具有选择和罢免最高人民法院院长、中国人民检察院院长的职权；具有听取和审查最高人民法院、最高人民检察院工作以及对国务院各部委提出质询案的权利。一、当代中国权力机构形式及其形成1980年，中共中央成立中央政法委员会，进一步加强了党对司法机关的领导，这种领导作用主要表现在：首先、党组织对司法工作的直接领导。其次、党对司法干部的直接管理。一、当代中国权力机构形式及其形成5、中国共产党领导下的多党合作中国共产党领导下的多党合作是新中国政党体制的重要的特征，这种政党政治与西方资本主义国家的政党政治迥然不同。一、当代中国权力机构形式及其形成第一、政党产生的环境条件和由此而衍生的组织特征不同。一、当代中国权力机构形式及其形成第二、政党取得执政地位的方式不同。新中国的诞生是中国共产党领导人民经过浴血奋战的结果；而西方国家政党的执政地位的获取并非历史的产物，一般是民主投票的结果。一、当代中国权力机构形式及其形成第三、政党的权利运作范围不同。因西方国家的政党是该国政治体制的产物，故它只能在政治体制的结构内运作，在宪法的范围内活动。中国共产党是新中国政治体制的缔造者，此种政治体制的首要功能是确保中国共产党的执政地位，保证中国共产党对国家和整个社会的领导。一、当代中国权力机构形式及其形成第四、政党同国家武装力量的关系不同。西方国家的任何一个政党均无拥有和指挥军队的权力。而在中国实行“党指挥枪”的原则。二、当代中国政治权力结构的特征（一）政治权力的高度集中性1、从纵向分析，主要集中于中央国家机关。政治权力由党的各级组织逐级集中于党的全国代表大会及其中央委员会。2、从横向分析，主要集中于中国共产党的各级组织。各国家机关的政治权力主要集中于党的各级组织。二、当代中国政治权力结构的特征（二）、政治权力的非制衡性1、政治权力缺乏必需的分立和平列。“监督”以政治权力的从属为前提，“制约”以国家权力的分立和平列为前提，要求立法、行政、司法三种国家权力分别由三个法律地位平行、平列的国家机关掌握和行使，各自对宪法负责，相互之间在法律上没有隶属关系，这是政治权力相互制约的基本前提。二、当代中国政治权力结构的特征2、政治权利之间缺乏双向的张力关系。“制约”具有双向性与横向型的基本特征。“监督”是一种单向的、纵向的约束。制约要求立法、司法、行政三权之间两两双向制衡，以两种权力之间双向的张力形成相互之间的鼎立之势，在横向之间要求立法、司法、行政等国家权力处于同一层次结构之中。二、当代中国政治权力结构的特征3、政治权利之间缺乏权力的对等和平衡。“制约”以权力的对等和平衡为基础的。在我国，行政、司法等国家机关没有也不允许有抗衡人大权力的法律地位、资格和力量，只能完全无条件地从属于人大，正是通过这种完全服从来实现国家权力的统一性并保障权力的人民性。二、当代中国政治权力结构的特征（三）、政治权力的“一头多元”性“一头”是指，党的主要领导全面掌握对各个方面的领导权力。“多元”是指，在中国共产党的各级组织中，虽然党的一把手负有全面领导的职权，但党章中所规定的“党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度”，“委员会成员要根据集体的决定和分工，切实履行自己的职责”的要求，是党的常委会成员在自己分工负责的领域内具有一定的决策权和执行权。三、当代中国政治权力运行机制政治权力运行机制主要是指政治系统在一定的静态结构和形式之下，各种政治权力的相互作用、相互影响以及所产生政治功能的动态模式。对政治权力运行机制的研究主要包括两个方面：一是政治权力的静态结构；二是各种政治权力不同侧面和层次的整体性功能及其规律。三、当代中国政治权力运行机制（一）、领导权、立法权、行政权、司法权的横向互动机制1、立法权与行政权的互动按照当代中国政治权力设置的基本原则“议行合一”的内容，立法权与行政权不存在互动现象。两种权力的互动需以两种权力由不同的行为主体来掌握为前提。从宏观上来看，由于人民代表大会是国家的唯一权力机关，既是立法权的掌握着又是行政权的拥有者，立法和行政由同一行为主体所掌握的现实，使立法和行政的互动失去了基本的前提条件。但当代中国政治权力的互动机制远非如此简单。三、当代中国政治权力运行机制就直接的互动而言，全国人民代表大会可以审核和批准国民经济和社会发展计划以及执行情况的报告；审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告；有权罢免国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长；有权依照法律规定的程序对国务院国务院各部、各委员会进行质询；有权撤销国务院制定的同宪法、法律相触犯的行政法规、决定和命令；国务院对全国人民代表大会负责并报告工作。三、当代中国政治权力运行机制但行政机关的权力对立法机关并非完全的被动和从属，它可以向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出议案，使立法机关的权力满足自己的主张和意图。同时，行政机关负责人也可以在特定的会议和场景下（如中国共产党的常委会），代表行政权利方面直接反作用于代表立法机关的负责人，以此彰显行政权力的反作用。三、当代中国政治权力运行机制就间接而言，行政机关针对立法机关所作出的决定，如有异议，在必须服从的情况下，可以以行政组织的名义向同级中国共产党组织提出自己的意见，通过党委会或常委会来领导立法机关进一步修改和完善原定的决定，以此体现和反映行政机关的主张。三、当代中国政治权力运行机制2、立法权和司法权的互动在中华人民共和国宪法中，“全国人民代表大会有权罢免最高人民检察院院长、最高人民检察院检察长