公共管理 第四讲

通过学习掌握：一、何谓公共管理的职能？公共管理通常包含哪些职能？二、传统社会公共管理通常有哪些职能？三、现代资本主义社会公共管理职能涵盖哪些领域？四、中国计划经济时期公共管理包含哪些职能？改革开放后公共管理职能发生了哪些变化？五、市场经济中的公共管理职能涵盖哪些领域？公共管理的职能第四讲一、公共管理职能的含义（一）职能职能是指特定组织基于某种规定所承担的基本职责和基于自身特定结构形式所能发挥的功能的统称，是职责与功能的统一。（应该“做什么”的问题）（二）公共管理职能（公共部门应该“做什么”的问题）公共管理部门在社会公共产品与服务的管理过程中所承担的基本职责与所具有的功能作用的统一体。公共管理职能的含义与职能体系公共管理的行为方向和基本任务。公共管理职能在不同历史时期、不同国家会有很大差异。公共管理职能主要是在政府职能行使过程中体现出来，但又不能简单等同于政府职能。公共管理职能是政府在对“公共物品”与“公共事务”的管理中所发挥的职责功能，这些职责功能从不同的角度发挥着稳定政治、经济和社会秩序等方面的作用。二、公共管理职能体系公共管理职能体系包括公共管理的程序系统和公共管理的任务系统。（一）公共管理的程序性职能1、决策决策是管理者为解决各种问题、达成特定目标而制定与选择行动方案的一项基本的管理职能。它贯穿于管理的全过程。从这个意义上说，整个公共管理活动实际上是一系列决策活动的总汇，是决策的“流”。因而就有“管理就是决策”的论断。公共管理决策职能主要包括发现问题、确定目标、设计方案、选择方案、实施与评价方案等步骤。2、组织在作出决策后，就需要组织有关的机构和人员，采取具体的执行活动，指导决策的落实。这一管理过程就是组织。组织一般包括对有关机构的设置、调整，对工作人员的选拔、调配、培训，将适当的人员安排在适当的岗位上，用规章制度确定各个成员之间的职责关系，以形成一个有机的组织结构，并使整个组织得以协调地运转。3、领导指挥和激励所有的团队和个人为实现组织目标而共同努力的过程。不同岗位不同人员，不同人员不同个性，领导的作用就是把他们聚合在一起，增强理解，扩大互信，统一思想和行动。领导职能主要包括指挥、沟通、协调和激励。4、控制控制是对各项活动的监视，从而保证各项行动按计划进行并纠正各种显著偏差的过程。控制职能一般包括衡量实际绩效、将实际绩效与标准进行比较、采取管理行动来纠正偏差或不足。控制分为前馈控制、同期控制和反馈控制。（二）公共管理的任务性职能公共管理的任务性职能是指公共部门尤其政府部门该活动在哪些领域、干预到哪种程度。任务性职能随着时空而变。1、政治职能对内维持社会秩序，对外维护国家安全。（1）民主建设统治者内部以及同盟者之间的民主;人民参与国家管理（参与权利的保障、参与管理的领域，人民自治的权力等）。（2）社会治安公共管理者自身行为的合法性，以及引导其他公民和个人遵纪守法和维护社会秩序。（3）国家安全不霸权和不让人霸权，不入侵和防御外来侵略。2、经济职能（1）提供产品和服务。（2）控制垄断行为和外部不经济行为，提高资源配置效率。（3）通过财政政策和货币政策保证宏观经济的稳定和增长。在投资不振、市场低迷时期，政府可以通过减税、调低贴现率、增加政府支出等手段，刺激私人投资；在经济过热、物价上涨过快时期，政府可以通过直接减少政府支出，减少货币供应量、提高利率等手段抑制总需求膨胀，调节物价水平，保持宏观经济均衡。（4）优化经济结构，推进产业升级。（5）强化市场管理，建立和维护正常的市场经济秩序。3、社会职能社会职能主要体现为社会管理、社会服务和社会平衡。（1）制定和设施社会保障的制度和措施。社会保证包括社会保险、社会救助和社会福利。（2）保护和管理土地、天空、江、河、湖、海、动物、植物、矿产等自然资源。（3）促进公正的收入分配克服机会的不均等（人才流动，遗产税）；调节收入分配（累进税收，转移支付）；改进分配政策（多种分配制度并存）。4、文化职能政治思想：爱国主义、集体主义、社会主义；民族精神。发展教育、科学、卫生、广播电视、体育等文化事业。传统社会公共管理的职能一、传统社会的含义在资本主义工业革命以前，东西方国家的社会生产都以农业为主，人们把这种传统农业社会称之为传统社会。在东方的传统农业社会里，自给自足的自然经济下的生产和生活的基本单位是由众多小家庭组成的村庄，生产机构比较简单，没有发达的土地私有制。国家管理这种分散的村舍的系统是从中央到地方的庞大而严密的官僚组织和强大的军队、警察，官僚、军队和警察向国王个人负责，地方向中央负责。这种社会结构反映在国家与社会、政府与臣民的管理关系上突出表现为三点：1、村社成了一个不受政府系统直接控制的社会和臣民的基层自治组织；2、政府通过控制奴隶主、大地主来间接控制全体臣民；3、政府管理职能比较单一，政府的重要职能是征收赋税、劳役和兵役。与东方传统社会结构比较，西方传统社会结构前后变迁较大。从古希腊到古罗马，以及到后来的领主制、地主制时期，西方国家的社会结构都有很大的变化。在古希腊，国家与社会相互包容，政府职能与社会职能相互交错，社会事务国家化和国家事务社会化。在古罗马，国家与社会的关系属于后者从属于前者的关系，而国家的职能突出为罗马政府以军事扩张为中心的阶级统治职能。围绕政府“应该做什么”，近二百多年来西方国家在理论和实践上经历了三个发展阶段，而这三个阶段事实上是右派和左派思想在论争中轮流占据上风的结果。右派赞成政府极少进行干预，而左派则支持政府对经济进行全面的干扰；右派主张应该让个人为自身利益做出经济决策，而左派则坚信只有集体行动和国家所有权以及国家干预才能解决他们所认为的资本主义所固有的社会问题和不平等。在这两种相互对立思想的支配下，政府的介入程度总是像钟摆一样在两极之间反复振荡，形成了政府干预的三个不同阶段：西方发达资本主义国家公共管理职能的演进第一阶段：自由放任的社会（1776-1887）在十八世纪中期之前，政府受重商主义思想的影响总是不厌其烦地介入经济生活中的具体情节，通过限制对外贸易来增加国家的财富和权力。重商主义者的目的是利用政府来推进国家的经济目标。根据赫克舍的理论，“在重商主义者眼中，所希望的结果是从老练政客的灵活的管理中受益”，他们“不被指望会去追随经济生活中的自由力量”。政府的重商主义角色是最广泛和无孔不入的，换句话说，在社会中政治支配着经济。作为反对当时社会中的重商主义观点的一种反应，亚当斯密于1776年写了《国富论》。他在书中指出，政府应大幅度弱化其角色。根据亚当斯密的理论，“统治者的责任”——政府角色主要体现在：1、防卫2、建立法律制度3、提供某些商品。亚当斯密的思想获得了早期自由市场论者的大力支持，他们反复鼓吹政府应禁止干预商业活动，而这是取得经济增长的最佳途径。第二阶段：福利国家（1887-1980）随着亚当斯密《国富论》的诞生，西方国家尤其英国出现了创建小政府的尝试。然而，在维多利亚时代的英国，社会整体生活标准虽然有了很大的提高，但也产生了一些不良的副作用，包括剥削童工、住房紧张以及较差的公共卫生条件。部分原因在于过分放任自由的资本主义产生的反应。马克思及其他一些人曾于19世纪中也指出资本主义内部所固有的矛盾将不可避免地导致对工人的剥削。到了19世纪末期，开始出现了广为人知的“福利国家”论。它通过重新确定国家对其公民福利所负有的责任来减轻过激的资本主义的某些危害，因而国家职能体系进行了全面的改革与调整：1、政府职能体系迅猛扩张，“守夜警察”由“行政国家”取代。2、政治职能总体上进一步加强。德国与日本曾一度走上了法西斯统治。3、经济与社会职能方面采取了积极干预的策略。德国俾斯麦首相说：“任何拥有养老金，可望老有所养者相对于那些一无所有者更容易满足和更容易处理。”向公民提供广泛的失业救济、全民享有的医疗计划、教育资助以及为弱势群体提供社会扶助计划。“从摇篮到墓地”式的福利保障。采取这样的政策无疑会为选举带来利益。人们总是喜欢投票选举那些向其做出承诺和带来利益的人作为其统治者。而这种向公众做出承诺并提供服务成为政党间相互竞争的主要武器。自20世纪30年代凯恩斯主义出现以来，政府已可以在稳定社会和缓解社会问题等方面扮演重要的角色。第三阶段：新古典主义（1980起）自20世纪70年代以来，政府已日益摆脱了扮演了大半个世纪的规模较大的、具有明显集体主义色彩的政府角色。尽管各国变革程度不尽相同，但无疑会有一个“转折点”。在各级政府、政策顾问以及主要的官僚机构之间，新古典主义学说、又称经济理性主义，已占据了主导地位。该理论主要包括四个方面：对个人理性的假设。个人被假设有多多益善的偏好，会理性地追求其目标，至少作为一个整体而言是如此。个人被假设为自身（经济）利益的最佳决定者。为使其运用其最佳策略而实现其目标和利益，应尽可能地赋予个人以充分的自由。他们有能力确定自己对特定商品或服务的需求量的多寡以及他们为此须付出多少代价。个人被看作有能力对成本和收益进行比较，估测边际效益并有能力做出相应的反应。基于上述假设推演出的模式。基于第一种假设，尤其是运用理性选择和博弈理论所发展而来的工具，可以构建出较为复杂的经验模式。运用到政治学中则被称为公共选择理论。市场力量的角色最大化。出自上述模型的经济理性主义包含了这样的观点：私人市场是有效并且是能够自我调节的，能够由市场提供的商品和服务就应该由市场提供。政府角色的最小化。政府对市场自我调节机制的干预从其本身来说是无效的。政府的干预应该最小化，这显然是市场力量最大化的必然结果。这阶段政府的职能突出表现为：（一）统治职能弱化，民主建设加强。（二）经济职能体现在调与放。1、战略上的调整2、实行紧缩性财政政策和货币政策3、调整国有经济份额，并将保存下来的国有企业推向市场竞争4、放松政府对经济的控制和干预，推进经济自由化，强化竞争机制。5、放松政府对收入分配和社会福利的调节。（三）社会管理与服务职能进一步强化。（四）公共管理职能主体多元化、民营化。一、新中国成立至改革开放1、全能型政府职能小到国民吃饭穿衣，大到国家经济建设，政府一概统揽。假设政府“完全理性”，可以代替人民思考、能充分了解人民的偏好、有能力把社会生活安排得井井有条。2、阶级专政职能被无限放大。3、政府职能的“单位化”。享受到住房和免费医疗、退休人员从单位领取养老金、单位办学、子女顶职我国公共管理职能的演变二、改革开放后1、职能重心的转移经济建设为中心十一届三中全会公报指出：“我国经济管理体制的一个严重缺点是权力过于集中，应该有领导地大胆下放，让地方和工农业企业在国家统一计划的指导下有更多的经营管理自主权；应该着手大力精简各级经济行政机构，把他们的大部分职权转移交给企业性的专业公司或联合公司”。1979年后，农村陆续推行了家庭联产承包责任制。2、职能体系的转变党的十六大把政府职能集中到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四个方面。（1）统治职能弱化，发展职能增强把发展视为党执政兴国第一要务。聚精会神搞建设，一心一意谋发展。（2）强调宏观调控与市场培育（3）教科文卫得到进一重视科教兴国（4）外交得到加强（5）国防进一步得到加强3、职能运行方式的转变计划到市场、政府到民间4、职能关系的转变（1）上下政府关系（2）政企关系（3）党政关系（4）政社关系一、市场机制的缺陷1、不可避免出现垄断与非公平竞争2、不能解决外部性3、满足不了社会对公共物品的需求4、不能使社会福利与收入分配公平化5、不能使经济总量保持平衡二、公共管理职能的内容1、限制垄断与促进竞争2、界定和维护财产权，克服外部性3、提供公共物品市场经济中的公共管理职能4、保障收入的公正化5、调控宏观经济高温降、低温升财政与货币政策三、公共管理职能的有限性1、公共决策的复杂性导致政策选择的偏差2、政策实施的复杂性导致政策结果的扭曲3、寻租活动导致社会资源的极大浪费4、公共部门难以回避的低效率公共管理的过程公共政策的设计、执行与评估公共管理的重要职责化解问题发现问题提出行动方案第5讲一、公共政策与公共管理1、公共政策的概念（1）主体观古