农村土地征收集体经营性建设用地入宅基地制度改革及试点案例

农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革及试点案例分析（下）周立中国人民大学农业与农村发展学院教授目录四、农村宅基地制度与改革三、集体经营性建设用地入市制度一、围绕农村土地制度改革的争论二、农村土地征收制度五、若干试点案例六、农村生产关系面临重大变革二、农村土地征收制度（五）近年来的微调和发展趋势2003年《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，“按照保障农民权益、控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序。严格界定公益性和经营性建设用地，征地时必须符合土地利用总体规划和用途管制，及时给予农民合理补偿”。“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。”——十七届三中全会的决议2004年10月、2006年8月国务院先后发出《关于深化改革严格土地管理的决定》和《关于加强土地调控有关问题的通知》，确立了被征地农民生活水平不因征地而降低的补偿安置原则；确立了土地补偿费主要用于被征地农户的原则。2010年国务院办公厅下发《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》，要求“严格执行农村征地程序，做好征地补偿工作”，“征地前要及时进行公告，征求群众意见；对于群众提出的合理要求，必须妥善予以解决，不得强行实施征地。中共十八大报告提出，“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”。十八届三中全会决议也部署了“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。……建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”、“保障农民公平分享土地增值收益”。2015年中央1号文件第23条：稳步推进农村土地制度改革试点。在确保土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的前提下，按照中央统一部署，审慎稳妥推进农村土地制度改革。分类实施农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点。（六）对土地征收政策的讨论（七）小结三、集体经营性建设用地入市制度（一）集体经营性建设用地制度根据现行《土地管理法》，农村集体建设用地包括三种类型：（二）两次用地制度重大调整近30多年来，在农村集体经营性建设用地制度设计上，有两次重大调整：第一次是1998年修订《土地管理法》后集体建设用地使用权流转的范围大大收窄。第二次是2004年农用地转用的年度计划实行指令性管理后，集体农用地转为集体建设用地的可能性大大降低。1986年通过的《土地管理法》第三十六条规定，全民所有制企业、城市集体所有制企业同农业集体经济组织共同投资举办的联营企业，需要使用集体所有的土地的，可以按照国家建设征用土地的规定实行征用，也可以由农业集体经济组织按照协议将土地的使用权作为联营条件。但1998年修订后的《土地管理法》第四十三条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，第六十三条规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。第一次重大调整1998年修订后的《土地管理法》第六十条仍规定，农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请。2004年发布的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）明确规定，“农用地转用的年度计划实行指令性管理”。第二次重大调整（三）农村集体经营性建设用地特征总体上，农村集体建设用地具有“集体所有、集体使用”（经营性建设用地）和“集体所有、成员使用”（宅基地）的特征。1.从土地使用权的取得看，存在大量模糊地带对农村集体经济组织兴办乡镇企业占用农民集体所有的土地，特别是兴办乡和村集体企业占用村民小组土地，是否实行有偿使用、使用年限是多少等，均没有明确规定。2.从土地使用权的权能看，与农用地、国有建设用地差异较大根据《土地管理法》第六十条规定，集体建设用地使用权不得出让、转让、出租和抵押，几乎就是“集体所有、集体使用”。这种画地为牢式的土地资源配置，与市场配置资源的一般规律不相适应。于是，法律又作出例外规定，即“符合土地利用规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”、“以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押”。（四）扩大产权权能的改革探索2007年党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出：“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益”、“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场，以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”。（五）农村集体经营性建设用地入市与产权体系重构党的十八届三中全会《决定》指出，“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。这至少意味着两点：在城镇规划区外，农村集体经营性建设用地使用权的权能大大拓展，可以出让、租赁、入股，也可以抵押，不再局限于“集体所有、集体使用”和兼并、破产、地随物走等例外情形；在城镇规划区内，集体经营性建设用地使用权可以与国有土地使用权一样通过出让、租赁、入股和抵押等方式流转，不必都要被征收为国家所有。（六）小结四、农村宅基地制度与改革（一）农村宅基地制度的形成1.土地改革和农业合作社时期：宅基地私有在新中国成立及之后的土地改革时期，旨在“有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制”,明确提出保护包括农民在内的私有财产。1954年新中国第一部《宪法》明确提出：“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权”以及“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和各种生活资料等的所有权”。宅基地作为农民私有土地的一部分，自然受到平等、合法保护。2.人民公社化时期：宅基地集体所有、由农民使用，房屋私有1962年出台《农村人民公社工作条例》（修正草案），“社员的宅基地一律不准出租和买卖”。对于农民房屋权利的规定则非常详尽，且极具排他性：“社员的房屋永远归社员所有”，“社员有买卖或者租赁房屋的权利”。1963年中共中央出台《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》，除了强调“社员的宅基地归生产队集体所有、一律不准出租和买卖”外，同时明确宅基地使用权“归各户长期使用，长期不变，生产队应保护社员的使用权，不能想收就收，想调剂就调剂。”中国宅基地制度的雏形基本形成：第一，宅基地的所有权归生产队集体所有，社员禁止出租和买卖。第二，宅基地所有权与使用权相分离，农户拥有宅基地长期使用权，并受法律保护。第三，宅基地与其上的房屋权利安排相分离。第四，农户对房屋有排他性所有权，可以买卖、租赁、抵押、典当。第五，宅基地使用权随着房屋的买卖和租赁而转移。第六，确立了宅基地的依申请无偿取得制度。3.改革时期：宅基地权利体系的构建第一，宅基地的归属与权利限制。1981年国务院出台《关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》，明确“分配给社员的宅基地，社员只有使用权，既不准出租、买卖和擅自转让，也不准在承包地和自留地上建房、葬坟、开矿、烧砖瓦等。”1982年《宪法》、1986年、1988年、1998年《土地管理法》皆规定“宅基地属于集体所有”，“出卖、出租住房后再申请宅基地的，不予批准”。（二）农村宅基地制度的特殊性（三）宅基地制度运行中存在的问题（四）深化宅基地制度改革的出路（五）小结五、若干试点案例35三条底线土地公有制性质不改变耕地红线不突破农民利益不受损（一）重庆大足：集体经营性建设用地入市试点试点1集体经营性建设用地入市，与国有建设用地使用权同等入市同权同价。继承重庆统筹城乡综合配套改革试验区的成果。“脱衣服”和“穿衣服”（以土地换社保）。“农”三件（土地）换“城”五件（保障）。37配合建设/开发融资公租房增值收入政府公司地票交易原有土地充足土地供应第二/三财政第一财政低税收政策支持分区建设企业发展城“五件衣服”重庆统筹城乡综合配套改革试验区-机制分析重庆模式城市扩展民生发展产业增长住房教育医疗保障就业乡“三件衣服”林权农地宅基地（二）湖北宜城：宅基地制度改革试点试点2宅基地推自愿有偿退出机制转让仅限在本集体经济组织内部。关于农村宅基地审批制度改革试点,国务院提请全国人大常委会授权,在试点区域暂时调整实施《土地管理法》第四十四条、第六十二条关于宅基地审批权限的规定,明确使用存量建设用地的,下放至乡(镇)人民政府审批,使用新增建设用地的,下放至县级人民政府审批。人口市民化的公共成本和个人成本测算-宜城（2013-2050）序号项目金额备注公共成本1义务教育7956.2阶段性2就业创业542.9495.4（元/人年）一次性逐年3社会服务357.5432.8（元/人年）一次性逐年4基本医疗202.2（元/人年）逐年5住房保障7820一次性6城市建设12805218（元/人年）一次性逐年7公共服务360.9（元/人年）逐年公共成本合计12.4万元个人成本1生活成本9385.1（元/人年）逐年2住房成本54600一次性3社会保障727.55（元/人年）逐年个人成本合计48.9万元总成本61.3万元39（三）小结1.试验主义治理。先试点，后推广。2.法律和政策，永远滞后于实践。需要顶层设计与基层创新相结合。3.土地保障功能和经济功能的同时实现，需要合理的制度设计。六、农村生产关系面临重大变革新“三农”的三大关系