公共管理导论

公共管理学导论南京大学公共管理学院王云骏第一章绪论一、公共管理学的意义及其基本问题1、公共管理学的学科意义2、公共管理学的实践意义3、公共管理学的基本问题（1）公共领域与私人领域（2）公平理想与效率手段（3）宪政主义与管理主义（1）公共领域与私人领域公共领域（publicsphere）与私人领域（privatesphere）是国家－社会关系中的一对重要概念。也是公共管理学需要界定的重要概念。阿伦特指出：“公共领域与私人领域的区别如同要暴露的东西和要隐藏的东西之间的区别”。广义的公共领域包括公共领域（政治公共领域、文学公共领域、科学公共领域等，这些也是市民社会的一部分）和公共权力领域（国家）；广义的私人领域则包括纯私人领域（家庭生活领域）和市民社会（商品交换和社会劳动领域，以及私人生活世界中的社会公共领域）。（2）公平理想与效率手段处理好公平与效率的关系及其矛盾是公共管理学需要解决的又一个基本问题。传统的公共行政学所指的效率是一种“机械性效率”，追求“在给定资源条件下取得最大结果”，因而也称可以称作“技术效率”或“生产效率”。新公共管理理论强调政府必须担负起促进社会进步发展和社会公平的职责，必须体现了一种另一种效率――“社会性效率”。（3）宪政主义与管理主义管理主义(managerialism)是近30年来政府行政改革中所形成的思潮。“管理主义尽管其中经历管理手段、方式和技巧的诸多变迁，但管理主义者仍没有跨越效率主义的藩篱……依然是主张把立足点放在经济、理性、效率和生产率等价值上”。“正是在管理主义范式的批评和反省中，现代公共管理的民主范式逐渐浮现甚至构建出来”，表现为一种“宪政主义”（Constitutionalism），即“以法律来约束与公民有关的政府正当权力”。二、公共管理及其相关概念1、公共行政行政是一种特殊的管理形式，是国家的基本职能形态。PublicadministrationAdministrationPublicManagement自由主义的国家观马克思主义的国家观：国家是阶级统治的工具。恩格斯：“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”（1）“三权分立”的角度，政府的组织结构魏洛比：“行政是政府组织中行政机关所管辖的事务”。另有学者：“包括所有三个部门——执行的、立法的和司法的——以及他们的相互作用。”（2）政治与行政两分的角度古德诺：政治——国家意志的表达；行政——国家意志的执行。（3）从管理功能的角度怀特、费富纳的观点；古立克的POSDCORB七功能说：计划(planning)、组织(organizing)、用人(staffing)、指挥(directing)、协调(coordinating)、报告(reporting)和预算(budgeting)西蒙：“行政即为达到共同目的时合作的集体行动”。行政与公共行政行政作为国家运行的基本内容，在很长的历史时期内，是与国家统治联系在一起的。尽管在对社会公共事务的管理中，行政有着公共性的内容，但总体上行政服务于国家统治的目的。这种行政在功能上属于统治行政。近代以来，政治与行政的混沌状态开始打破，行政的统治职能和管理职能出现了此消彼长的变化，这种变化在20世纪后期出现了质变，统治行政让位于管理行政。统治的合法性很大程度上取决于管理的有效性，目的手段开始发生颠倒。公共行政就是现代政府出于服务社会公共利益的目的，通过自身管理的途径而有效地实现公共事务管理的活动。管理行政也就是公共行政。2、公共部门、私人部门及其组成社会结构建立在政府、市场和市民社会三个要素的相互作用关系之上。市场要素：由私人企业组织构成，称之为私人部门。追求经济利润最大化。特征：目标明确；效率优位；组织有效性度量相对容易。政府要素和市民社会要素分别由政府组织和非政府组织构成，这两大类组织通常合称为公共部门特征：目标多元；强调公共性公共性指超越个人和特定私人组织的特殊利益而追求社会共同利益。（1）由于公共利益的复杂和多元，从市场、政府和市民社会之间并非泾渭分明；（2）公民是公共性的起点；（3）公民参与公共协商不仅具有工具性价值，而且还标志一个人的公共精神和意识；（4）市民社会中的自治性组织在创建民主社会中扮演重要角色；（5）社区公民关心社区规划、可持续发展和地方民主治理等问题。私人部门个人家庭部门政府部门私人企业部门公共企业非营利组织公共部门3、公共行政与公共管理的区别（1）主体不同（2）追求的目标不同前者重执行，重程序，重内部，重政策的转化后者重结果，重责任，重内外结合，重政策的制定（3）理论基础和实践范式的不同二、公共管理学的学科结构及其定义1、公共管理学的学科结构（1）公共管理学科（2）公共管理理论（3）公共管理系统（4）公共管理职能（5）公共管理运行（6）公共管理策略2、公共管理学就是综合地运用经济学、管理学、政治学、行政学、伦理学、法学等学科知识研究公共部门管理目标、过程、方式及其规律性的科学。3、公共管理的定义：公共管理是公共组织依法运用公共权力管理社会公共事务，实现社会公共利益的过程。公共管理就是公共性与管理的结合。其内涵包括：（1）公共管理的主体是多元化的公共组织；（公共组织是以实现公共利益为目的，为社会提供公共服务的法人组织）（2）公共管理的目的是实现公共利益（3）公共管理的基础是公共权力。（人民授予，强制性力量）（4）公共管理的内容是社会公共事务。（5）公共管理要依法进行。（6）公共管理的本质是公共服务。三、公共管理学的研究对象和范围1、公共物品和公共事务一类物品是不是公共物品，并不看它是否是由政府等公共机构和公共部门提供的，而是由其具有的基本特征决定的。社会的公共事务则是由公共机构和部门在组织生产、分配、消费公共物品过程中形成的关系和结果所构成的系统。2、公共管理活动的系统性公共管理活动是由公共部门、公共权力、公共环境、公共资源、公共利益、管理功能等要素构成的结构系统。3、公共管理学的研究范围（1）公共管理学与公共行政学的关系等同说，认为公共行政学与公共管理学是一回事，只是将原来公共行政学中的“行政”（administration）翻译成“管理”；分支说，认为公共管理学是公共行政学的一个分支，是公共行政中的管理主义的反映；独立说，认为公共管理学是与公共行政学、公共政策学相并列的新兴的、独立学科。包含说（2）公共管理与企业管理的区别管理动机的差异管理权力的差异人事管理的差异资源渠道的差异绩效标准的差异（3）公共管理活动的主要内容1、发现和确认社会公共问题2、制定公共政策3、提取和配置社会公共资源4、审批和实施公共项目5、提供社会福利保障和社区服务（4）公共管理活动的主要领域公共行政管理；公共卫生管理；公共土地资源管理；公共教育管理；社会福利保障管理第二章公共管理学的历史演进一、公共管理学的产生（1）社会经济的发展（2）管理理论的发展（3）政治学理论的发展二、管理理论的突破性发展(一)管理的四层涵义1、管理活动：为实现个人无法达到的目标而有意识地协调人与人以及人与其他资源间的努力。“确切地了解你希望工人干些什么，然后设法使他们用最好、最节约的方法完成它”（泰勒）“管理具有计划、组织、指挥、协调和控制五项要素”（法约尔）“管理是一种以绩效责任为基础的专业职能”（德鲁克）“管理就是决策”（西蒙）三个基本构成要素：目标、协调、有效性2、管理思想：渗透于管理活动之中，并经由管理活动得以反思、提炼进而指导管理活动的观念和意识。3、管理理论：对管理活动和管理思想的系统研究与发展，是经过论证的体系化的思想。论证的方法：以实验为代表的获取经验事实的方法；以数学为代表的逻辑分析方法。4、管理科学：依据特定的规范和原则将各种管理理论有机整合起来而形成的理论和方法体系。1886年，美国机械工程师协会会议《作为经济学家的工程师》呼吁工程师关心除技术效率以外的更多问题。1911年泰勒的《科学管理原理》出版，标志着管理科学的诞生。(二)管理科学产生的三个重要条件：1、工业革命所创造的现代工厂制度。工业革命三层涵义：工具改良和非生物能源的运用；劳动组织、工业结构及整个经济活动方式的演变；社会整体变革。2、经济学的诞生和发展。亚当.斯密《国民财富的性质和原因的研究》3、科学的原则、精神和方法向社会各个领域的广泛渗透。求真；批判；效率(三)管理科学发展的三个阶段：1、19世纪末20世纪初到20世纪30年代初，以泰勒和法约尔理论为代表的科学管理阶段；2、20世纪30年代到60年代，以梅奥的人际关系理论为代表的人际关系和行为科学理论阶段；3、20世纪60年代至今的当代管理理论阶段（四）管理科学的基本假设1、关于人性的假设经济人假设：（1）自然的社会是由一群无组织的个人组成的；（2）每个人都尽力按照能达到自我保存和实现自我利益的方法来行事；（3）每个人都尽力按照逻辑进行思考，为达到一定的目标而努力。社会人假设：（1）在社会中，重要的是同其他人的协作，而不是无组织群体和个人的相互竞争；（2）每个人都在为保卫自己在团体中的地位而不是个人的利益而行动；（3）思维受感情的指导较受逻辑的指导更多。当代管理科学倾向于以建立在经济人和社会人相结合基础上的管理人来作为人性假设和学科的出发点。2、关于管理目标是追求效率和效益相统一的假设效率为一般输出量对输入量的比值，可以与特定目标无关。效益是实际产出与预期产出之间的比例关系，或称为特定目标的实现程度。管理活动的最终目标是在以高效率保证高效益的基础上，实现组织乃至全社会的效率与效益的同步提高。3、关于管理是以“看得见的手”和“看不见的手”相结合来协调分工的假设管理的本质在于协调，而协调的前提是分工。两大类分工：以专业化为基础的组织分工；以市场化为基础的社会分工。但组织分工和社会分工存在大量的交叉和融合，现代管理科学的一个重要假设就是促进“看得见的手”和“看不见的手”的结合4、关于管理方法的综合性的假设管理的特性：管理是具有科学性、经济性、创造性、动态性和艺术性的综合。经济学、数学和行为科学被认为是管理科学的三大学科基础。三、公共行政范式范式：指特定的科学共同体从事某类科学活动所必须遵循和公认的“模型”，包括共有的世界观、基本理论、范例、方法、标准等。公共管理学科发展历史中，曾先后出现过两个范式：公共行政范式产生于19世纪末20世纪初，它的出现标志着公共管理成为一个独立的学科；新公共管理范式产生于20世纪70年代末80年代初，是对公共行政范式的革命。一、公共行政范式产生的历史背景公共行政学的产生归功于近代民族国家的建立和工业革命。尤其是资本主义国家体系的确立，为公共管理学奠定了基本的分析框架。表现在：（1）立法、司法、行政三权分立和制衡原则，确立了行政是立法意志的执行机关，进而明确了公共管理的承担者——政府的地位和作用；（2）官僚制度的确立和实践，既体现了国家体制的共和特征，也使公共管理职责的具体承担者的整体素质有了很大的提高，在极大程度上摆脱了封建专制君主时期官吏之间的人身依附关系。（3）工业革命的规模化生产方式所导致的劳动分工为公共管理的专业化提供了条件。表现在政府组织的专业化（依据职能分工），公务人员的专业化。二、公共行政范式的理论基础：1、威尔逊和古德诺的政治与行政二分四个方面内涵（怀特系统总结）（1）政府由“政治”与“行政”两种过程构成，“行政”是其中一种单独的过程；（2）行政研究应当建立在管理的基础之上而不是法律的基础上；（3）“关于行政”的科学研究可以遵循类似于物理学的普遍原则，行政研究可以由艺术转变为一门科学；（4）行政将成为现代政府的中心问题，运用行政科学可以增进政府管理的效率。2、韦伯官僚制理论在管理组织体制的运用（1）知识性原则；（2）职业化原则；（3）非人格化原则；（4）法定管辖范围的原则；（5）公职等级制和权力等级化原则；（6）执行能力原则。三、公共行政范式的方法来源：1、泰勒和法约尔的科学管理泰勒的“工时研究”，实行标准化管理，刺激性工资报酬制度，例外原则，强调效率管理，管理劳动的分工；法约尔的