陕西新型城镇化规划

—1—陕西省新型城镇化规划（2014-2020年）目录第一篇规划背景第一章发展基础第二章存在问题第三章发展环境第二篇总体要求第四章指导思想第五章基本原则第六章发展目标第三篇有序推进农业转移人口市民化第七章推进符合条件的农业转移人口落户城镇第八章推进农业转移人口享有城镇基本公共服务第九章建立健全农业转移人口市民化推进机制第四篇优化城镇化布局和形态第十章合理引导城镇体系发展第十一章加强综合交通运输体系建设第五篇提高城市可持续发展能力第十二章增强城市产业支撑能力第十三章提升城市基础设施和公共服务水平第十四章加强住房体系建设第十五章加强和创新城市管理第六篇推动城乡发展一体化—2—第十六章加快推进城乡统筹发展第十七章加快农业现代化第七篇改革完善城镇化发展体制机制第十八章改革人口管理制度第十九章改革土地管理制度第二十章改革完善财税体制和融资机制第二十一章健全生态环境保护制度第二十二章推进行政区划管理创新第八篇规划实施第二十三章建立协调发展机制第二十四章推进国际国内合作第二十五章开展试点示范第二十六章健全完善监测考核体系—3—城镇化是现代化的必由之路，是扩大内需、促进区域协调发展的重要抓手，也是建设富裕陕西、和谐陕西、美丽陕西和打造陕西经济升级版的重要途径。按照党的十八大、十八届三中全会和省委十二届四次全会精神，根据《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》和《陕西省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《陕西省主体功能区规划》，编制《陕西省新型城镇化规划（2014-2020年）》，旨在进一步明确我省城镇化的发展路径、主要目标、战略任务、体制机制创新和政策举措，是指导全省城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性规划。第一篇规划背景城镇化是一个自然历史过程，要按照走中国特色新型城镇化发展道路的总体要求，立足实际，遵循规律，因势利导，顺势而为，以全面深化改革为动力，坚持“四化同步”，积极稳妥推进陕西新型城镇化进程。第一章发展基础近年来，全省经济综合实力大幅提升，工业化进程明显加快，人民生活水平显著改善，区域发展更加协调，生态环境建设成效明显，有力促进了城镇化快速发展。—4—（一）城镇化率大幅提升。城镇常住人口由2005年的1384万人，增加到2013年的1931.15万人。全省城镇化率由2005年的37.24%，提高到2013年的51.31%，年均增加1.75个百分点，高于全国平均增速0.41个百分点。图各设区市城镇化水平变化（%）（二）城镇数量和规模不断扩大。与2005年相比，中等城市和小城市分别增加了2个和6个；城镇建成区面积由2005年的1646.91平方公里，增加到2012年的2646.55平方公里，增加了60.7%。以西安为核心的关中城镇群加速崛起，榆林、宝鸡、汉中3个大城市和铜川等6个中等城市功能不断完善，35个重点示范镇建设加快推进，31个文化旅游名镇建设全面启动。（三）城镇综合服务能力明显提升。城市市政公用设施实现县城以上城镇全覆盖，城市道路、供水、供气、供热等基础设施水平逐步提高，垃圾污水处理、公园绿地等生态环—5—境设施逐步改善，城乡住房水平稳步提高，教育、医疗、文化、体育、养老、就业和社会保障等领域建成了一大批基本公共服务设施，城乡公共服务一体化进程不断加快。表1城镇建设水平一览表指标城市县城2005年2012年增幅2005年2012年增幅用水普及率（%）93.296.152.9581.686.324.72燃气普及率（%）79.894.1114.3151.566.0514.55人均城市道路面积（m2）8.214.716.518.111.473.37建成区排水管道密度（km/km2）5.87.391.593.85.91（2011）2.11污水处理率（%）31.988.556.65.162.657.5人均公园绿地面积（m2）5.111.586.482.67.334.73建成区绿化覆盖率（%）30.240.3610.1610.725.3814.68建成区绿地率（%）22.433.7711.375.820.7514.95（四）城乡统筹发展稳步推进。各地结合实际积极探索各具特色的城镇化发展路径，延安形成了“城镇依托型、产业支撑型、企业带动型、移民安置型”城乡统筹发展思路，逐步建立延安中心城市、县城、重点镇、农村新型社区四级城乡一体化体系。杨凌等地在土地管理、户籍管理、投融资等方面进行了有益实践，临潼区、高陵县、神木县、平利县等立足资源禀赋和区位优势，积极探索不同发展模式，为全省小城镇和城乡统筹发展积累经验。第二章存在问题在城镇化快速发展过程中，还存在一些必须高度重视并着力解决的突出矛盾和问题。—6—（一）城镇化总体水平依然落后。2013年全省城镇化率落后于全国平均水平2.42个百分点，且户籍登记城镇化率仅为38.01%，比常住人口城镇化率约低13.3个百分点。城市总体数量少，城市规模结构不尽合理，西安市首位度达到4.51，中间层次城市弱缺。关中城镇群在人口规模、城镇密度和人口密度方面均与周边毗邻省份城镇群存在差距。县域城镇教育、医疗、文化等公共服务设施建设滞后。（二）土地城镇化与人口城镇化不匹配。2012年我省城镇用地增长弹性系数（城镇用地增长率与城镇人口增长率比）为3.45，高于全国1.85和国际1.12的阈值。一些地方在城镇建设中实行“摊大饼”式扩张，全省人均城镇用地面积110.1平方米高于国家100平方米的人均标准。集体土地管理基础薄弱，县域工业园区和农村居民点建设布局散乱，进城农民在城镇和农村双重用地，城乡“两栖现象”普遍。（三）城市建设和管理水平亟待提升。“城市病”日益突出，西安、咸阳等城市雾霾天气增多，交通拥堵问题严重，城市空间格局不尽合理，城市建成区绿化覆盖率较低，县城以下污水垃圾处理能力不足，公共服务供给能力薄弱，城中村和城乡结合部等外来人口聚集区环境较差。城市建设中对自然历史文化遗产保护不力，一些地方大拆大建，导致乡土特色和民俗文化流失。1城市首位度，也称首位城市指数，是指一个国家或地区最大城市人口数与第二大城市人口数之间的比值，它通常用来反映该国或地区的城市规模结构和人口集中程度。一般认为，城市首位度小于2，表明结构正常、集中适当；大于2，则存在结构失衡、过度集中的趋势。—7—（四）户籍、土地等综合配套改革滞后。现行的户籍管理、土地管理、财税金融、社会保障、行政管理等方面的综合配套改革滞后，被纳入城镇人口统计的500多万农民工及其家属未能在教育、医疗、养老、保障性住房等方面享受与城镇居民平等的待遇，制约了农业转移人口市民化和城镇化可持续发展。第三章发展环境我国目前正处于结构转换型城镇化凸显时期，党的十八大提出坚持四化同步发展、着力推进城乡一体化，十八届三中全会对户籍、土地、财税等相关领域改革作出了全面阐述，中央城镇化工作会议和《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》进一步明确了城镇化的主要任务，为陕西加快推进新型城镇化提供了难得机遇。（一）全面建成小康社会要求加快推进城镇化。陕西已进入全面建成小康社会的决定性阶段，正处于从欠发达省份向中等发达省份阔步迈进的关键阶段。这一阶段的根本要求是以科学发展、富民强省为主题，以加快转变发展方式为主线，以建设富裕陕西、和谐陕西、美丽陕西为总目标，积极稳妥推进城镇化，实现与工业化、信息化、农业现代化同步发展。（二）经济转型发展需要提升城镇化质量。全省经济虽然保持了持续较快发展，但经济增长过多依赖投资拉动，工—8—业增长过多依赖能源化工等资源型产业，经济发展质量和效益不高，资源环境约束加剧，经济转型发展势在必行。城镇化是提升内需拉动力的最大引擎，加快推进新型城镇化，是从投资拉动、外延增长为主转向消费带动、内生增长为主，打造经济升级版的必然选择。（三）城镇化转型发展内在要求更加迫切。随着全省农村富余劳动力减少和人口老龄化程度提高，主要依靠廉价劳动力供给推动城镇化发展的模式不可持续；资源环境瓶颈制约日益加剧，主要依靠土地等资源消耗推动城镇化的模式不可持续；户籍人口与外来人口公共服务差距造成的城市内部二元结构矛盾日益突出，主要依靠非均等化基本公共服务压低成本推动城镇化快速发展的模式不可持续，城镇化由速度型向质量型的转型发展十分紧迫。（四）城镇化转型发展基础条件日趋成熟。国家推进新型城镇化，加快基本公共服务均等化，推动相关领域改革，为城镇化发展提供了良好的政策机遇。陕西经济持续快速发展，工业化加速推进，为加快城镇化发展奠定了物质基础。交通运输网络的不断完善、节能环保等新技术的突破应用，以及信息技术的快速普及，为推进新型城镇化提供了有力支撑。各地在城镇化方面的改革探索，为创新体制机制积累了丰富经验。—9—第二篇总体要求第四章指导思想以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，按照“五位一体”总体布局，紧紧抓住国家建设丝绸之路经济带的历史机遇，坚持“以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承”的新型城镇化道路，坚持城乡政策一致、规划建设一体、公共服务均等、收入水平相当，以人的城镇化为核心，有序推进农业转移人口市民化；以关中城市群为主体形态，以做好西安、做美城市、做强县城、做大集镇、做优社区为着力点，推动大中小城市和小城镇协调发展；以综合承载能力为支撑，提升城市可持续发展水平；以体制机制创新为保障，不断释放城镇化发展潜力，全面提高城镇化质量，为建设富裕陕西、和谐陕西、美丽陕西，全面建成小康社会奠定坚实基础。第五章基本原则（一）坚持以人为本，公平共享。以人的城镇化为核心，尊重群众意愿，有序推进农业转移人口市民化，提高城镇人口素质和居民生活质量。加快卫生、教育、住房、医保、社保、文化、养老等公共服务体系建设，推动城镇基本公共服务常住人口全覆盖，使全体居民共享城镇化发展成果。（二）坚持优化布局，统筹城乡。强化主体功能区规划、土地利用总体规划、新型城镇化规划的战略性、导向性和约—10—束性，根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局，把城市群作为主体形态，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展。（三）坚持生态文明，绿色低碳。按照绿色发展、循环发展、低碳发展的要求，建立有效的节约型城乡建设推进实施机制，合理控制城市开发边界，提高现有空间利用效率，节约集约利用土地、水、能源等资源。（四）坚持传承文化，因地制宜。传承历史文脉，提升文化内涵，彰显城市特色。发展有历史记忆、地域特色、民族特点的美丽城镇。根据各地资源、产业、环境、人口等基础条件，鼓励先行先试，发展特色产业，推进产城融合，提升可持续发展能力。（五）坚持市场主导，政府引导。尊重市场规律，充分发挥市场配置资源的决定性作用，促进要素自由流动；更好发挥政府作用，切实履行其制定规划政策、提供公共服务的重要职责，使城镇化成为市场调节、自然发展的过程，成为政府调控、规划引导的过程。第六章发展目标（一）城镇化水平和质量稳步提高城镇化保持高于全国平均水平的增长速度，农业转移人口市民化进程加快，到2015年，转移600万农村居民进城落户，全省城镇化水平达到55%以上，到2020年，累计转移1000万人，达到62%，户籍登记城镇化率达到52%。形—11—成产业优势明显、生态环境优良、基础设施完善、城镇各具特色、城乡统筹发展，并与资源承载力、发展潜力相适应的城镇体系。（二）城镇化格局进一步优化依据《陕西省主体功能区规划》提出的构建三大空间战略格局的现实要求，以大西安为核心，以西咸新区为引领，以陇海铁路和连霍高速沿线为横轴，以包茂高速沿线为纵轴，以陕北长城沿线、陕南十天高速沿线为两带，以京昆、福银、沪陕高速沿线为三条走廊，以宝鸡、榆林、汉中、渭南为四极，构建“一核两轴两带三走廊四极”的城镇群格局。（三）城乡公共服务实现均等化城乡一体的就业和社会保障体系基本建成。以住房保障、基本养老、基本医疗和最低生活保障制度为重点，扩大覆盖范围，提高保障标准，建立覆盖城乡的社会保障体系。城乡一体的科教文卫事业稳步推进。逐步推进农民工职业免费教育全覆盖，努力实现城乡义务教育均等化，加快城乡社区服务体系建设。巩固和完善包括县级医院、