第十六章公共危机管理的法律制度建设

第十六章公共危机管理的法律制度建设常熟理工学院管理学院范炳良•学习目的•通过本章的教授及学生的思考讨论、案例分析、实务操作演练等学习活动，使学生掌握公共危机管理法制建设的基本知识•内容提要•公共危机管理的法制建设:•公共危机管理法制建设的必要性•公共危机管理法制建设的基本原则•公共危机管理法制建设的内容与条件•国际公共危机管理中的法制化建设•在危机时期，政府为了对抗危机必须采取各种有效的紧急措施，然而，法治行政的原则又要求政府将行使危机管理的各项权力紧紧地限制在宪法规定的范围之内，也就是说，要实现政府危机管理的法治化。离开了法治化的基本要求，政府危机管理就可能违背宪法和法律的要求，就可能滥用职权、超越职权，不仅不能很好地解决公共危机状态所造成的消极后果，而且还可能会因为不受限制地行使危机管理的权力给公民的宪法权利造成不应有的损害。所以，在现代法治社会中，加强对政府危机管理的理论研究和制度建设，首先要从法治原则的要求出发，将政府危机管理严格地限制在法治行政的范围之内来加以讨论。16．1公共危机管理法制建设的必要性和基本原则16．1．1公共危机管理法制化建设的必要性•由于重大自然灾害、流行性疾病、恐怖主义或者重大社会冲突与骚乱导致社会进入危机状态，公共机构必须行使非常权力并采取特别应急措施，目的在于领导和组织社会与民众共渡危机，尽快结束危机状态。在危机状态下，政府的权力与措施将会突破平常法制框架，超越平时法治要求，甚至暂停某些法律乃至某些宪法条款的执行或效力。但非常时期和特别状态不能成为背离法治的理由，非常时期需要非常法制。危机状态法制或称非常法制的出发点就是迎接各种社会危机对法治提出的挑战。•“危机”状态起源于中世纪法国三十年战争时的“围场状态”。但当时的学者并未对此有过多的论述。人类进入21世纪后，许多国家的宪法对此作了规定，如印度宪法第十八编和巴基斯坦宪法第十编就专门规定了紧急状态制度，巴西宪法第五章也专门作了规定，1958年公布的法国宪法第十六条也涉及这一制度。我们知道资产阶级启蒙运动时期，学者们最感兴趣的是如何限制王权，反对封建专制，他们自然无法容忍封建主阶级借“紧急需要”为名压制民权，更多的将目光投向行政权的制约上了。因此，早期的宪法中难得见到危机状态制度。19世纪末20世纪初人类先后经历第一次世界大战、1918年大流感、经济危机和第二次世界大战，当时的政府在危机关头频频发布紧急措施令，采取紧急措施，行政干预越发普遍。这一时期的宪法在客观上顺应了行政权扩张的趋势，增添了危机状态制度。到了20世纪末，许多新独立国家的宪法都规定了这一制度，这在苏联和南太平洋岛国的宪法中表现得相当明显。•在宪法中规定危机状态的目的，是为了通过宪法对危机状态制度的确立，明确在危机状态下政府所享有的行政紧急权力，防止政府在危机状态时期随意行使行政紧急权力，从而给宪法所确立的公民权利造成不必要的侵犯。所以，在宪法中建立紧急状态制度是一个国家依法办事、崇尚法治原则的表现。也可以这样说，实施危机状态制度是为了更好更快地恢复社会正常状态。随着时间的推移，每一次具体的危机状态会逐步走向将自己消亡的境地，以恢复正常的宪法秩序。•在现代法治原则的支配下，各国仍然注意制定法律来调整危机状态下的各种社会关系，防止危机状态的发生导致整个国家和社会秩序的全面失控。因此，各国制定了大量的规定在危机状态时期如何处理国家权力与公民权利之间以及公民权利与公民权利之间关系的法律、法规，这些法律、法规构成了危机状态法，是一个国家紧急状态时期实行法治的法律基础。•16.1.2公共危机管理法制化建设的基本原则•将危机管理纳入法制化的轨道，是世界各国建立公共危机管理机制普遍遵循的一项原则，也是现代行政法的一项重要法律原则。就法治行政的一般要求而言，政府危机管理主要应当遵循以下几项原则：•1．合宪性和合法性原则•合宪性是指政府采取危机管理措施必须有宪法上的授权，合法性是指政府启动危机管理机制必须有法律上的明确规定。合宪性和合法性原则是依法行政的前提，也是政府危机管理是否符合法治原则的重要标准。关于合宪性原则，《马尔代夫共和国宪法》第37条规定：在国家面临紧急情况时，共和国总统有发布命令临机应变之权，但这种应变命令不得违反宪法。关于合法性原则，如美国《全国紧急状态法》规定：当出现联邦法规规定的可宣布进入紧急状态的情况时，总统有权宣布全国进入紧急状态。很显然，上述规定都从合宪性和合法性两个不同角度强调了政府危机管理的“合法”原则。•2．合理性原则•所谓合理性原则，就是指政府在启动危机管理机制的时候，必须要针对所发生的公共危机状态的具体情况，采取相应的措施。为了避免政府不必要地实施危机管理，许多国家对政府危机管理的期限作了严格规定。如法国1955年《紧急状态法》规定：非经法律批准，实施紧急状态不得超过12天。此外，对于那些可以通过正常法律程序来处理的事务，也不应当通过实施应急管理的手段来进行。如1987《菲律宾共和国宪法》就规定：戒严期间，不得停止实施宪法,不得取代民事法院和立法议会的职能，不得在民事法院能够正常行使职能的情况下授权军事法庭和军事机构行使对平民的司法管辖权。合理性原则是防止政府滥用危机管理权力破坏宪法和法律秩序的基本要求，是政府危机管理机制法制化的标志之一。•3．保障公民权利原则•在政府启动危机管理机制期间，政府通过宪法和法律所规定的行政紧急权可以采取各种危机管理措施来有效地对付公共紧急状态，特别是可以通过适当限制公民权利的方式来维护社会秩序。但是，为了保障政府依法行使危机管理权力，政府在启动危机管理机制后，仍然具有保护公民权利的职责。这种法律上的义务表现在不应该对那些公民依据宪法和法律所享有的基本人权加以不必要的限制。此外，对于因采取危机措施的需要，给公民的财产和权利造成损失的，也应当在事后给予必要的补偿。如1984年《马来西亚共和国宪法》规定：在紧急状态生效期间，不得依据宪法的规定将议会权力扩大到涉及伊斯兰教法律和马来人习俗的任何事项，不得使与宪法关于宗教、公民资格及语言的规定相抵触的任何规定生效。1991年《苏联紧急状态法》第15条也规定：在危机状态下或者由于进行有关停止或取消紧急状态的工作而遭受损失的公民，由相应的国家机构以及企业、机关、组织向其提供住处，赔偿所遭受的物质损失，在就业方面给予协助和提供其他必要的帮助等。•4．责任原则•要保障政府实行危机管理权力符合宪法和法律的要求，必须建立与行使危机管理权力相对应的责任制度，这是各国政府危机管理法律制度所确立的重要法律原则之一。如1978年《西班牙宪法》第55条规定，凡在法律规定的范围内宣布特别状况和戒严时，非法使用或者是滥用有关组织法所赋予的权力将像践踏法律所保障的自由和权利一样应当受到法律的制裁。这一规定可以说是比较清晰地表明了政府危机管理的责任制度。•5．时效原则•政府危机管理往往会以限制公民权利为前提，所以，从保障公民权利的角度出发，各国宪法和法律都对政府实行危机管理的期限作了必要的规定。一般来说，政府采取危机管理措施都必须控制在一定期限内，过了一定期限仍需要采取危机措施的，必须通过法律规定的形式来进行延长。这一制度可以有效地防止政府利用实施应急管理的便利，滥用或者超越职权，给公民的权利保护造成危害。关于各国实施政府危机管理的期限并不统一，有的规定不超过1～2天，有的规定不超过3个月。可以延长的次数也有限制，有的是一次，也有的允许两次以上。但很少有规定可以无限期延长的。如《马耳他宪法》规定：宣布紧急状态的公告令如未被总统提前撤销，应自宣布之日起届满14日停止生效。延长生效期不得超过3个月。•总之，在现代法治社会中，政府危机管理受到来自于法治原则的各个方面的限制，其核心就是政府不能随意行使危机管理权力，政府危机管理必须以依法行政原则为基础，做到既有效，又合法，特别是必须符合宪法所确立的保护公民权利的基本宗旨和要求。案例16-1美国突发公共卫生事件应对体系简介•美国有一整套应对突发公共卫生事件的体系。由于该体系的建立和加强是在反生物恐怖，保障国家安全的背景下完成的，它集中了美国最好的资源。美国国防部、卫生部、联邦调查局、环境保护局、应急管理局和能源部均参与了应对体系的建立和加强工作，保证了该体系强有力的指挥功能。从公共卫生专业的层面来看美国的公共卫生事件应对体系，它包括以下几个子系统：•1．全国公共卫生信息系统•包括国家应急行动中心、电子网络疾病监测报告系统、大都市症状监测系统以及临床公共卫生沟通系统。电子网络疾病监测报告系统根据疾病设立不同的报告系统，比如普通传染病、艾滋病、结核病等。近年来，它们越来越多地通过网络来上传下达，灵活机动地针对新病设立新的监测预警系统。此外，各大都市还开发出各种针对不同症状的监测系统以及可以迅速通知临床人员的预警系统。已有的症状监测系统有的监测“9·11”呼救的有关症状，有的监测医院急诊室病人的有关症状，有的监测市面药房药物销售情况，有的监测学校学生缺课情况,有的监测法医死亡解剖有关记录等，可以说是八仙过海，各显神通。目的就是早期发现疾病爆发的先兆，赢得时间准备应对。•2．全国公共卫生实验室快速诊断应急网络系统•美国公共卫生系统实验室体系，按联邦、州、基层分为三级。该系统专长于实用检验，在人员、设备、资金方面与大学临床实验室相比各有所长。由于全国上下互通有无，统一为现场调查服务，所以不会各自为政。•3．现场流行病学调查控制机动队伍和网络系统•CDC的疫情情报服务培训班通过50多年的运行，已建立了一支精良的机动队伍和全国网络。此外，“9·11”事件后，全美上下还拨专款建立了一支地方流行病学专职队伍。•4．全国大都市医学应急网络系统•该系统覆盖了美国境内的所有大城市。该系统的建立是指由联邦政府出资装备和补贴各大都市的医院，包括现有的传染病医院和综合医院的传染病科，使每个签约医院或科都有专门病房等应对装置。这些医院平时根据市场需要运行，同时，不断进行传染病防治能力的训练。一旦出现疫情，在政府要求的时间内可以马上转换为应急医院。5．全国医药器械应急物品救援快速反应系统•美国的国家医药和用品应急系统以大集装箱的形式，在美国几个保密的战略地点储备应急医药和急救用品，包括疫苗、抗生素、抗体、解毒剂及输液设施等，可在12小时内为美国任何受灾区一次提供50吨以上的医药和急救用品，保证了处理重大公共卫生和灾难事件无后顾之忧。美国有识之士认为，公共卫生安全是和国防安全、金融安全及信息安全一样重要的国家安全。生物恐怖的出现不是有或无的问题，而是早或晚的问题。即使生物恐怖事件暂时没有出现，建立公共卫生应急系统也可防治疾病，应对其他突发公共卫生事件，就像当年为国防需要建因特网一样，投资公共卫生安全是双赢战略。正是基于上述认识，美国建立和加强了公共卫生应对体系，在一定程度上保障了美国人民免受SARS的侵害。16．2公共危机管理法制化建设的内容与条件•16．2．1公共危机管理法制化建设的基本内容•在现代法治社会，守法、依法是政府一切行为的准则。政府在危机状态下享有更大的权力对于有效、及时组织和运用国家各种资源，采取强有力的措施，尽快消除危机，渡过难关的作用无疑是巨大的。但是，这种权力也可能会对国民的基本人权、法治造成威胁，因此需要法律进行规范。在特殊的“紧急情况”下，人们可能接受补充性的行政权限，但不得以实际情况为由废除法律原则。否则，人们的基本权利就将失去防御。英国学者韦德也认为，在法治社会里不应存在无限制的权力，不受任何法律约束的自由裁量权必然导致滥用。根据这些理论，自20世纪以来，许中•规定危机状态下行政权行使的特别条款，将危机状态下政府行为纳入法治的范围，使政府的紧急权力接受法律的约束和规范。现代法律对危机状态下的行政权主要从以下几个方面加以规范：•1．通过危机状态法和其他有关法律确定政府紧急权力的范围和边界•一方面，法律对于政府在危机状态下有效、及时处理各种突发事件，应对危机所必须具有的权力，事前都尽可能加以详尽、明确地列举规定，如制定和发布具有限制人身自由的强制性措施和处罚条例、决定、