地方电子政务与顶层设计

顶层设计与地方电子政务“十一五”规划国务院发展研究中心李广乾目录一、背景二、如何理解顶层设计？（一）美国电子政务的顶层设计（二）企业信息化的顶层设计（三）四视图集成关系（四）上述顶层设计的基本特点（五）对上述顶层设计方法的评价三、地方政府电子政务顶层设计的基本内容四、地方政府电子政务顶层设计的政策建议（一）建立科学规范的地方政府电子政务绩效管理与评估模型（二）根据政府职能设计电子政务业务参考模型（三）根据业务需要构造电子政务管理模块体系（四）整合政府信息资源服务平台，构建数据与信息参考模型（五）电子政务业务互操作模型设计一、背景顶层设计的来由——1、中国航天科技集团总经理王礼恒院士“加强航天发展的顶层设计，从国家和全局的高度来统筹安排航天发展”2、中国国防科工委副主任、国家航天局局长栾恩杰曾在2003年6月11日表示，中国航天需要政府从国家战略的高度出发，做好顶层设计和整体规划，调整结构、整合资源。3、电子政务的三个课题研究所以，顶层设计的基本内容是指，为完成某一大型科技项目，必须实现理论上一致、功能上协调、结构上统一、资源共享、部件标准化。二、如何理解顶层设计？电子政务不仅仅是技术的应用，更涉及政府行政管理体制的安排、业务流程的重组、政府信息资源的共享等诸多非技术问题。因此，在进行电子政务的顶层设计时，必须考虑更多的因素。从三个方面深化电子政务顶层设计的理解——（一）美国电子政务的顶层设计（二）企业信息化的顶层设计（三）四视图集成关系（一）美国电子政务的顶层设计美国称得上“顶层设计”的做法有以下三种：1、电子政务业务的划分2、美国CIO委员会的电子政务顶层设计3、联邦组织架构项目管理办公室（FEAPMO）的电子政务顶层设计联邦政府没有使用CIO委员会的研究方法，而是在2002年初提出了一套新的联邦组织架构模型（FEA）。FEA是一种基于业务与绩效的、用于某级政府的跨部门的绩效改进框架，它为OMB和联邦机构提供了描述、分析联邦政府架构及其提高服务于民的能力的新方式，其目的就是确认那些能够简化流程、共用联邦IT投资及整合政府机构之间和联邦政府的业务线之内的工作的机会。FEA由5个参考模型组成（如图3），它们共同提供了联邦政府的业务、绩效与技术的通用定义和架构。如果政府机构要建立理想的组织架构，这些参考模型将可以作为系统分析政府的业务流程、服务能力、组织构件与所用技术的基础。这些模型也是专门用于帮助跨部门分析、发现政府的重复投资与能力差距、寻找联邦机构内部与联邦机构之间的协作机会。FEA的五个参考模型（二）企业信息化的顶层设计有的学者应用信息科学领域的知识方法来研究企业信息化架构即企业信息化的顶层设计，认为进行企业信息化顶层设计的内容就是设计企业架构。他们认为，企业架构是一个多视图的体系结构，由企业的业务架构、信息架构、应用架构和技术基础架构共同构成。（三）四视图集成关系虚拟企业设计的四视图集成关系是指功能视图、信息视图、资源视图和组织视图（如下图所示）功能视图资源视图信息视图组织视图（四）上述顶层设计的基本特点1、业务规划是顶层设计的核心。2、业务规划注重流程整合，淡化部门概念，强调业务协调和统一。3、关联、系统性是顶层设计的价值所在。4、顶层设计必须应用相应的理论思路与技术方法。（五）对上述顶层设计方法的评价1、没有突出网络结构与业务实施平台2、缺乏整合后的后台业务落实基础3、如何将政府职能纳入顶层设计的业务规划？三、地方政府电子政务顶层设计的基本内容电子政务顶层设计的基本内容应该是就电子政务建设的基本问题进行总体的、全面的设计，不仅应该包括网络建设、安全管理、信息资源建设与绩效管理等诸多技术层面的内容，也应该包括行政管理体制、政府职能及具体业务类型之间的关系。所以，在电子政务顶层设计的具体构建过程当中，一方面必须充分考虑我国政治、经济发展现实，另一方面也必须借鉴其他国家在进行电子政务顶层设计时所采用的科学合理的思路与方法，以使我国电子政务更能发挥提高行政管理效率、实现资源共享、减少重复建设的目的。根据上述的介绍以及对FEA的优点和缺点的分析，笔者就作为一级地方政府的电子政务业务系统设计了一套结构模型，并将其称为“电子政务前台-后台服务体系模型”。电子政务前台-后台服务体系基本模型电子政务前台-后台服务体系业务模型“电子政务前台-后台服务体系模型”具有如下特点：1、与目前我国政府管理特点相契合。2、体现了信息技术对政府行政管理体制改革的要求与影响。3、明确了电子政务所存在的三层“前台-后台”关系。4、模型具有较大的伸缩性能。5、能够容纳顶层设计与政府行政管理体制创新的诸多技术与方法。四、地方政府电子政务顶层设计的政策建议目前，已经有不少地方政府进行了自己的电子政务顶层设计。不过，从顶层设计的角度来看，其内容仍然显得不够全面，对一些比较重要的问题没能进行详细的讨论和分析。作者认为，“电子政务前台-后台服务体系”同样可以作为构建地方电子政务顶层设计业务模型的基础，即围绕该模型并从政府绩效管理、网络、业务、信息资源、组织结构等诸多方面进行各地的电子政务总体设计。因此，作者提出以下的政策建议。（一）建立科学规范的地方政府电子政务绩效管理与评估模型从前面的介绍可以看出，绩效参考模型是美国FEA的核心内容，是决定其他四个参考模型的基础，而且美国政府在实施电子政务战略的24个总统优先项目时，同样也是以此为考核依据的。实际上，我国一些地方也在建立政府绩效管理制度，并提出了建立责任政府的要求，但是从具体内容来看，电子政务尚未纳入政府绩效管理制度范畴。为此，今后各地政府可以采取以下政策措施：1、明确电子政务的绩效考核单位及其各自的电子政务发展的具体目标。2、根据地方电子政务发展实际构建“绩效参考模型”。（二）根据政府职能设计电子政务业务参考模型在1988年的国务院机构改革过程当中，我们明确地提出了“转变政府职能”的概念。此后，政府职能转变成为我国关于政府行政体制改革的理论基础，因此在讨论电子政务顶层设计时，首先必须从政府职能的角度来设计电子政务的业务参考模型，遵循目前“三定方案”的基本原则来规划政府机构的电子政务业务。但是，从FEA的业务参考模型来看，我们是看不到政府职能的思路的，也许美国政府在设计该模型时采取的是业务例举法。电子政务的政府职能的层次性基本职能具体职能业务类型功能电子政务条件下的政府职能经济职能社会职能政治职能网络传播与管理电子身份论证与网络安全公民参与法治职能微观经济监管宏观经济调节产业结构调整社区服务信息化信息资源服务消除数字鸿沟政府管理优化环境其他机构管理职能调整事务管理档案管理会务管理公文管理后勤总务管理人事管理电子政务的政府职能的划分（三）根据业务需要构造电子政务管理模块体系一是必须考虑服务构件的应用范围问题，也就是FEA-SRM中的所谓“颗粒度”。二是整合已有的业务应用系统。三是加紧在行政服务中心推广使用CRM、知识管理等构件。（四）整合政府信息资源服务平台，构建数据与信息参考模型在构建数据与信息参考模型方面，一方面可以参考FEA-DRM的基本技术方法，另一方面也必须结合前面所介绍的对政府职能层次划分的理论方法，通过政府职能四级明细划分来建立相应的数据分类、数据交换机制及数据结构。（五）电子政务业务互操作模型设计就地方电子政务顶层设计设计而言，最佳的做法是结合FEA和e-GIF两种模型的有益成份，以构成一个更加合理有效的顶层设计体系结构。从内容上来看，就是以e-GIF来取代FEA-TRM。当然，这其中也必须整合前面所涉及到的相关内容，特别是关于上面所说的信息资源服务平台及信息参考模型，为此必须协调好这两者之间的关系。英国政府“电子政府互操作性模型”（e-GIF）电子政府互操作性模型e-GIF电子政府元数据标准（e-GMS）政府分类列表（GCL）政府数据标准目录XML图例技术标准目录