湘潭大学行政管理专业考研书目《公共管理学》笔记

第一章绪论：公共管理（学）的视野公共管理学可以一般地定义为对公共组织尤其是政府组织的管理活动及其规律的研究，或定义为对公共组织如何有效地提供公共物品的研究。它是由传统的公共行政学的进一步扩展而成的，其主要部分仍然是对政府管理活动的研究。第一节公共管理及其相关概念一、公共管理与公共行政的概念从词典的解释以及词源看，行政是为……服务，而管理则是控制或获得结果。行政本质上包含着遵从指示和服务的含义；而管理首先意味着获得结果以及管理者为获得结果负个人责任。公共行政是指政府特别是执行机关为公众提供服务的活动，行政官员或行政人员在这种活动中主要是执行由别人（政治家）所制定的政策和法律，关注的焦点是过程、程序以及将政策转变为实际的行动，并以内部定向关心机构和人员以及办公室的管理。公共管理是公共组织提供公共物品和服务的活动，它主要关注的不是过程、程序和遵照别人的指示办事以及内部取向，而更多的是关注取得结果和对结果的获得负个人责任。二、公共管理与私人管理的区别第一，公共管理与私人管理的使命不同。公共管理是为公众服务，追求公共利益，而私人管理以营利为目的。公共管理的服务导向来自这样一种需要，即行政官僚要帮助由选举产生的政治家反映公众对政府服务所提出的愿望与要求；私人管理以利润为导向，是因为私人部门或组织最终要依靠获利而生存。这是人们经常强调的两种管理的区别。第二，与私人管理相比，公共管理的效率意识不强。因为政府部门的资金大部分来自财政拨款，政府官员不必为利润担忧，他们并没有太多的削减开支和有效运作的诱因；商业组织以有效的运作为动机，因为，它们必须在市场中靠竞争获得生存与发展的机会。政府提供的是公共物品，而商业组织提供的是私人物品。因为公共物品的特征，使得政府活动难以具有高效率。第三，与私人管理相比，公共部门尤其是政府管理更强调责任。在私人组织中，权威和责任的划分是比较清楚的，而在政府中，诸如运作的规模和复杂性，对官僚机构加以政治控制的要求，对一致性和协调的寻求等一类的因素导致了责任机制的扩散，这种扩散加深并复杂化了公共决策的过程。第四，就人事管理方面而言，公共组织尤其是政府中的人事管理系统比私人组织中的人事管理系统要复杂和严格得多。第五，与私人部门的管理不同，公共管理包括广泛而复杂的政府活动，而且公共管理的运作是在政治环境中进行的，因而，它具有明显的政治性或公共性的特征。三、公共物品概念公共物品是指非竞争性的和排他性的货物。非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应，非排他性是指使用者不能被排除在对该物品的消费之外。由此可见，公共物品是指具有消费的非竞争性和排他性、自然垄断性以及收费困难等特征的物品。第二节公共管理学范式的兴起一、对传统公共行政学范式的批评二、公共管理范式的出现三、公共管理范式“新”在何处公共管理的特征（1）拒斥公共行政学和执行研究（2）一种乐观的规范研究领域（3）以顶层管理者的战略决策为焦点（4）通过案例研究来发展知识（5）为管理研究取得与决策研究相同的立足点而奋斗第三节什么是公共管理学一、对作为一个学科的公共管理的三种不同理解一是将公共管理学等同于公共行政学。二是把公共管理学当作公共行政学的一个分支学科。三是将公共管理学看做一种不同于传统的公共行政学和政策分析的新途径、新范式或新的学科框架。二、公共管理学的研究对象公共管理学是一个研究公共管理活动或公共管理实践的学科，可以将它界定为一门综合地运用各种科学知识和方法来研究公共管理组织和公共管理过程及其规律性的学科，它的目标是促使公共组织尤其是政府组织更有效地提供公共物品。三、公共管理学的学科特征公共管理学的特质及其与传统公共行政学的区别第一，就研究对象和范围来说，公共管理学并不像传统的公共行政学那样，将自己主要局限于政府行政机关特别是官僚机构的研究上，而是把研究对象扩大到其他政府机关和非营利组织或第三部门甚至私人部门的公共的方面。第二，公共管理学更具跨学科、综合性的特点。传统行政学主要建立在政治学的基础上，尤其是将官僚体制理论和政治—行政二分法作为其理论基础；公共管理学的研究者来自广泛不同的学科，他们充分吸收了当代各门科学的理论和方法，特别是更多地依赖于经济学的理论和方法，并日益与工商管理学相融合。因此，它的基础更扎实，并具有更广泛的学科知识框架。第三，公共管理学将研究焦点由传统公共行政学的“内部取向”转变为“外部取向”，由重视机构、过程和程序研究转到重视项目、结果与绩效的研究。第四，公共管理也涉及大量的公共行政学没有涉及的其他主题。第五，公共管理学既是实证的，又是规范的。因此，案例分析成为公共管理的一种核心研究方法，这就有别于传统公共行政学过多地局限于规范研究。第六，公共管理学将自身建立在当代公共部门管理的实践尤其是政府改革的实践基础上，是从这种实践中产生的新理论范式，反过来成为知道这种实践的模式。因此，与传统行政学相比，它更具现实性。四、公共管理学的研究途径和方法1.研究途径2.研究方法公共管理学的基本研究方法：系统分析；比较分析；实验分析；案例分析。第四节市场经济与公共管理一、公共管理的起源与演变二、市场经济国家的政府管理实践首先，在市场经济发展的不同时期，政府干预的范围、内容、力度和方式是不同的。（1）20世纪30年代以前，各主要的西方市场经济国家都奉行自由经济政策，奉行三个基本原则：1.私有财产神圣不可侵犯原则；2.契约原则；3.自我负责原则。（2）1929——1933年西方资本主义世界爆发有史以来最严重的经济危机在客观上促使凯恩斯主义的兴起。凯恩斯主张放弃自由放任注意，实行对经济生活的全面干预，特别是通过财政和货币政策调控市场经济的运行。（3）20世纪70年代以后西方市场经济国家出现了以低经济增长、通货膨胀、财政赤字、高失业率为特征的“滞涨”现象，西方新自由主义经济学思潮由此兴起。他们主张限制甚至取消政府的干预，充分发挥市场机制的租用。当代西方政府管理改革声势浩大，基本上围绕三条主线进行：一是调整政府与社会、政府与市场的关系，减少政府职能，做到管少管好；二是利用市场和社会力量提供公共服务，弥补政府财力和服务能力的不足；三是改革政府部门内部的管理机制，提高公共机构的工作效率和服务质量。其次，由于经济发展水平、政治文化和历史传统等方面的差别，各市场经济国家的政府公共管理的模式（即政府干预模式）也是不同的。（1）英美的市场主导模式。这种模式主要靠市场调节，政府的干预或调控被限制在一定的范围之内，具有较浓厚的自由经济色彩。（2）欧洲或莱茵模式。这种模式的特点是政府宏观调控的力度较大，国有经济的成分也比较大，有明显的混合经济色彩。德、法和北欧国家都属于这种模式。（3）东亚的政府主导型模式。这些地区所采取的是政府引导市场模式，即采取“亲”市场战略——政府的干预遵循“充分的市场，必要的政府”原则。三、21世纪我国公共管理面临的挑战1.市场经济发展对我国政府管理提出的挑战计划经济条件下政府公共管理的主要弊端是：（1）政企不分，政资部分。（2）机构臃肿，效率低下。（3）权力过于集中。（4）政治民主化、科学化、制度化薄弱。建立成熟完善的现代市场经济是中国长期以来的一直努力的方向。现代市场经济的内涵必须容纳市场与政府的双重作用，实际上是要在市场调节和政府调控之间取得一种合适的平衡。政府要扮演好自己作为宏观经济的调控者，公共物品的提供者，外在效应的消除者，收入和财产分配的调节者以及市场秩序的维护者的重要角色，并不断改革以适应经济社会的需要。转轨时期政府的公共管理实践面临着一系列严峻的挑战。首先，由于转轨国家的市场体制并不是自发形成与演化的，而是靠政府自身的力量建立起来的，因而政府管理所面临的挑战首先来自建立与完善市场体制方面。其次，政府必须进行公共管理或行政管理体制的创新，推进行政—政治体制改革，必须建立起一个与市场体制相适应、灵活、高效、精简、协调的新政府管理体制；必须切实转变政府的职能，由微观、直接的干预过度到宏观、间接的调控。在转轨时期尤其需要确定好政府干预的范围。再次，市场经济条件下政府公共管理的好坏、质量的高低，在相当大程度上依赖于能否建立起一支高素质、廉洁奉公的国家公务员队伍。在转轨时期，我国各级政府的一个艰巨任务正是要推进机构改革，加快国家公务员制度建设。2.“入世”对我国政府管理提出的挑战（1）“入世”对政府管理方式的冲击。传统的政府管理方式阻碍了市场化的进程。市场经济要求有限的、服务型的政府，WTO规则也排斥政府权力进入市场，以确保市场主体的公平竞争。（2）“入世”对政府管理的法制化提出了相当高的要求。一些地方政府淡薄的法律规则意识和地方利益至上行为将阻碍WTO规则的有效执行。（3）“入世”对公务员素质和能力提出了更高的要求。总之，市场经济的不断完善和加入WTO既给我国政府管理的体制、过程和方式带来了严峻的挑战，也为我国政府管理体制、过程和方式的改革和发展带来了极好的机遇。我们必须抓住机遇，迎来挑战，形成与成熟的市场经济体制、WTO的法律框架以及我国社会经济发展相适应的现代化公共行政体制以及新的政府管理模式。第二章公共组织理论第一节公共组织概述一、公共组织的定义组织是指一定的社会环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。在组织的若干特征中，组织目标与行为是组织的本质性特征。广义的公共组织就是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织，它既包括政府组织，也包括第三部门组织。狭义的公共组织指的就是国家机关组织。二、公共组织的构成要素1.组织人员任何组织都是以人为核心的，组织首先不是物质关系的体现，而是人际关系的体现。2.组织目标组织都是为了实现某一目标而建立起来的，它决定着组织行为的方式和组织发展的方向。公共组织的目标是实施对公共事务的管理和协调公共利益关系。3.职能范围围绕组织目标，组织必须对其职能范围进行界定，明确组织的工作任务与活动范围。4.机构设置5.职位设置6.权力与职权权力指影响他人的能力，职权是指被组织正式承认的权利。7.权责划分权责划分指公共组织中各个部门、层次、成员之间若干丛书、并列等相互关系的确认。权责划分是保证组织角色明晰化的基本手段8.规章制度9.团体意识团体意识是形成组织目标的共同心理基础。10.组织设计组织设计主要指组织结构的分化和整合及最终目标的修正。11.支持硬件12.技术和信息公共组织构成因素中的技术不仅指组织活动过程中所采用的科学技术，也包括组织策划原则、方式在内的“政治技术”。三、公共组织的类型1.财务—会计标准分类2.公共权力标准分类（1）强制型公共组织（2）半强制型公共组织（3）非强制型公共组织3.权威与等级结构标准分类（1）古典模型特点：1）组织具有四个基础：目标，过程，顾客，领域。2）对于每个组织而言，上述基础中必须有一个被赋予优先地位。3）行政部门在最高层次上按主要目标组建，每个部门包含一切有助于实现最终目标的活动。4）任何上级仅能有效监督数量有限的的直接下属，即存在“控制范围”；5）行政权威和责任授予单一行政人员而非董事会或委员会这样的多成员机构；6）垂直领导活动与参谋活动被严格加以区分。（2）官僚模型官僚模型组织的基础是理性—合法权威。组织不是靠服从个体而是靠非人格化的规则来管理的，理性意味着效率。特点：1）基于职能专业化的劳动分工；2）有明确的职权等机制；3）有与任职者和职责相关的规章制度；4）有处理工作的程序系统；5）人与人之间关系的非人格化；6）雇员的选择与提升以其技术能力为基础。（3）第三部门行政模型特点：1）公共事务往往由多人的董事会或委员会进行管理；2）在很多方面政府成为“代理人”政府，许多政府工作通过合同委托给第三部门完成；3）政府不可能轻而易举地监督组织之外的代理商；4）行政组织不是孤立地处理公共事务，它们往往与其他公共组织形成一个网络，通过组织互动来实现目标。第二节公共组织的结构一、管理层次和管理幅度管理层次是指公共组织内部纵向划分的等级数。公共组织具有三个层次，即高层、中层、基层。高层侧重于决策