国内外有关南海断续线法律地位的研究述评(精)

2011年第2期南洋问题研究No．22011(总第146期SOUTHEASTASIANAFFAIRSGeneralSerialNo．146国内外有关南海断续线法律地位的研究述评李金明(厦门大学东南亚研究中心,福建厦门361005摘要:近年来,国内外学者有关南海断续线法律地位的研究,大抵集中在“历史性水域”、“历史性权利”、“海上疆域线”和“岛屿归属线”4个方面。本文通过对这4个方面的研究进行评述,认为无论从断续线产生时的历史背景,或者从目前中国政府发布的有关声明来看,把断续线的法律地位定为“岛屿归属线”还是比较符合实际,可以认可的。关键词:南海断续线;法律地位;历史性水域;岛屿归属线中图分类号:D993．5文献标识码:A文章编号:1003－9856(201102－0054－09中国南海地图上的断续线最早正式公布于1947年,当时的民国政府内政部方域司印制了一张《南海诸岛位置图》,图中在南海海域标有一条U形的断续线。该线环绕着南海诸岛———东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛和南沙群岛,线的最南端标在北纬4ʎ左右。当时公布这条线的目的是什么呢?虽然民国政府内政部没有讲明,但从它当时致函广东省政府要求执行该决定的事由:“为西南沙群岛范围及主权确定与公布一案函请查照办理”。[1]可以看出,断续线的最初公布是为了确定中国对西南沙群岛的管辖范围和主权。近年来,随着南海争议的不断加剧,特别是联合国海洋法公约生效之后,南海周边某些东南亚国家纷纷对断续线的法律地位提出质疑,国内外不少学者亦撰文对有关断续线法律地位的问题作出评论。本文拟对这些评论作一综述。一、把断续线内水域声称为“历史性水域”把断续线内水域声称为“历史性水域”,最初是由台湾方面提出来。台湾学者宋燕辉和俞剑鸿在《中国的南海“历史性水域”:来自“台湾中华民国”的分析》一文中,详细披露了当时的情况。他们写道,1988年中越海战后一年,台湾“内政部”设立了一个特别委员会,以协助确定用来丈量“中华民国”领海宽度的基点和基线。与此同时,亦设立了另一个特别委员会,以协助草拟“中华民国”的专属经济区法和领海法。正是这两个特别委员会提出了“历史性水域”和U形线的法律性收稿日期:2011－01－09基金项目:中国海洋发展研究中心重点项目“中国南海断续国界线的法律地位研究”(AOCZD200903作者简介:李金明,男,福建泉州人,厦门大学东南亚研究中心、南洋研究院教授,博士生导师。质问题。但是,委员会成员对此问题的看法有分歧。有一部分人认为,U形线内水域应被声称为中国的历史性水域,其理由有两点:(11948年该地图公开出版后,没有受到任何抗议或反对;(2把线内水域声称为历史性水域,不违反1982年联合国海洋法公约第四十七条第一款的规定。另一部分反对这种提法的人认为,中国历史性水域的声称几乎不可能被确认,因U形线画得很随意,由于缺乏坐标而不可能在海上定位,于是很难确定所声称水域的法律地位。再说,“历史性水域”的定义已经过时,几乎不可能被用来支持台北的声称。但是,当委员会草拟“‘中华民国’领海和毗连区法草案”的第三条时,却采纳了U形线内水域为中国的“历史性水域”的观点。另外,在1993年4月由“行政院”批准的《南海政策纲领》的序言中声称,U形线内水域为中国领土,属“中华民国”管辖。1993年9月,在台北举行的一次为期两天的南海会议,“内政部长”在致开幕词时,亦重申南海水域长期以来就是“中华民国”的历史性水域。[2]另一位台湾学者孙建明(Kuan-MingSun在《“中华民国”的南海政策:近来的发展》一文中补充说道,1993年3月10日台湾当局批准了《南海政策纲领》,该新政策的最重要部分是其序言。在序言的第二段声明:“历史性水域界限内的南海区域是‘中华民国’管辖下的海域,‘中华民国’拥有海域内的所有权益。‘中华民国政府’愿意在和平与理智的基础上,按照维护‘中华民国’主权的原则,开发这个海域。”在一次记者招待会上,“行政院”研究、发展与考核委员会主任委员进一步解释了台湾当局在这一方面的主张。他指出,该声称是基于1948年出版的《南海诸岛位置图》,图中有一条U形线(以未定界的形式画出,画在南海周围以表明“中华民国”声称的南海诸岛的位置。他解释道,U形线内的水域是“中华民国”的历史性水域,虽然不具有内水的地位,但类似于1982年联合国海洋法公约规定的群岛水域。换言之,台湾当局除了对U形线内的群岛拥有主权外,还对线内的海域拥有优先权。[3]把断续线内水域声称为“历史性水域”引起了学术界的争论。首先提出的是“历史性水域”的定义问题。在现有的任何国际公约中,要找到有关“历史性水域”的权威性定义几乎没有可能,下面列举的仅是一些学者的看法。例如一位名叫布谢兹(L．H．Bouchez的学者,在其1964年出版的有关国际法的海湾法律制度研究中,为“历史性水域”下的定义是:“与国际法一般适用的规定相反,沿海国对该海域要有明显、有效、持续地行使主权超过一个实际时期,且得到国际社会的默认。”[4]另一位澳大利亚学者斯图尔特·凯(StuartB．Kaye亦说道,“历史性水域”通常被认为是指历史性海湾,在国际法被列在领海基线的规则之外。它们要求符合某些准则:首先,沿海国对争议海域必须维持长期的主权声称;其次,这种声称必须得到国际社会的承认。[5]台湾学者俞宽赐的看法也基本相同,他写道,根据习惯国际法,“历史性水域”的法律要件包括:主张“历史性水域”的国家必须在其主张之水域行使权力,并且必须在相当长期间内继续行使这种权力,及获得外国之默认。国际间如有关于“历史性水域”之争议发生,主张这种水域的国家具有“举证之责任”。[6]从上述3位学者给“历史性水域”下的定义可以看出,“历史性水域”必须具备3种因素,即有效管辖、长时间管辖和其他国家的看法。至于这3种因素的具体执行程度如何,另一位台湾学者孙建明已做了详细的解说。他说道,有效管辖意味着,对该水域的控制必须是主权管辖,有实际性的排他性。要求有正式颁布的法令、公告或法规来体现行使主权的意向,但是,这种意向要有实际行动,例如建立排他性的捕鱼权,仅以当地渔民长期捕鱼的事实,而无排他性是不夠的。在航行方面不只是规定,主权的声称必须有效地行使,这意味着对该水域必须有积极、持续的管辖主张。换言之,仅以立法宣布管辖是不夠的,至少要有证据表明坚持排除所有外国船只在该海域的航行和捕鱼。至于长时间管辖,指的是受益国与他们实施声称之间的关系,虽然已持续了较长时间且取得了法律上的较大稳定,但历史进程的巩固必须准许受益国家对该声称作出反应。因此,严格来说,时间与法律没有直接的联系,反过来它比其他两个因素更值得考虑。有关外国的看法,如果因历史条55·件一些国家的体制尚未健全,基本上可考虑这些国家的国民社会的默认。事实上,这意味着无行动或无反对。当然,为了满足这一点,声称国的法令必须是众所周知,足以给其他国家有抗议的机会。[7]其次提出的是“历史性水域”能否被视为“内水”问题。多数学者对此问题持肯定态度,如台湾学者俞宽赐说道,根据国际法院的判例看,“历史性水域”乃固有历史性权利之存在而被认为具有“内水”性质之水域。另据联合国秘书处的相关研究报告,“历史性水域”也可能构成“内水”或“领海”。原因是历史性水域的性质仍视相关国家在该水域实际行使主权的情况而定,如该国家准许外国船只无害通过该水域,则该水域具有领海之性质;反之,如该国禁止外国船只未经许可而进入该水域,则该水域具有内水的性质。[8]另一位美国夏威夷东西方研究中心的学者马克·瓦伦西亚(MarkJ．Valencia亦持同样看法,他和其他两位学者在《分享南中国海资源》(SharingtheRe-sourcesoftheSouthChinaSea一书中写道,“历史性水域”一般被认为是内水,因为它们通常是近岸的海湾。但历史性水域不是由单一的方式来管理,有时被看作是沿海国家领海的一部分,或者是单独的一种形态,这取决于对它们如何行使主权和管辖权。例如,一个准许外国船只通行的国家,就很难作出内水的历史性声称。也许还有另一种形态的历史性水域,例如,新的群岛水域概念就表明,某一种历史性水域可能有单一的或独特的形态,关键问题是看这一种历史性水域声称有否影响到航行自由,或者对这些水域内和水域下的资源提出专属性的声称。[9]再次提出的是断续线内水域是否可称为“历史性水域”问题。台湾学者宋燕辉和俞剑鸿对此持否定态度。他们认为,在“内水”的法律定义下,沿海国对测算领海宽度的基线靠大陆一侧的水域行使完全主权,外国船只无权无害通过一个国家的内水,除非得到这个国家的特许。确切地说,一个国家的湖泊、运河、河流、港口和码头与“内水”处于同样的地位。如果把断续线内的水域声称为“历史性水域”,是否有“内水”的法律地位?一方面,“中华民国政府”从未把断续线内的水域声称为“内水”,而且自1948年中华民国出版该地图以来,外国船只(包括军舰均能不断地、自由地航行在线内水域;另一方面,“中华民国”从未对通过线内水域的外国船只提出过抗议。考虑到这两方面原因,为保险起见,这个问题的回答是否定的。[10]另一位台湾学者俞宽赐同样认为,在实践上,中华民国政府1947年颁布《南海诸岛位置图》时,并未宣称断续线内水域为“历史性水域”,其后亦无行使权力的事实,即未拒绝外国渔船进入断续线内水域捕鱼,亦未阻止外国船只在该水域内航行,或外国航空器在该海域上空飞越,也未要求外国舰船或飞机在该水域或其上空遵守异于一般国际法的规范,或采取其他行使主权的措施。唯一执行权力的事实只有当外国飞机或船舶飞越或侵入我国有效管辖下的岛礁上空或其周围领海时,才提出警告或强行驱离。换言之,中国政府既然无行使权力的事实,外国当然也无必要作出消极的默认或积极的抗议,故断续线内水域并无满足称为“历史性水域”的条件。[11]原新加坡国立大学东亚研究所邹克渊研究员的看法也是一致的,他强调说,南海断续线自公布以来,无论是中国大陆,或者是台湾方面都很少在该海域行使过权力,即使偶尔行使过,也只是在线内的群岛,而不是水域。航行自由和捕鱼自由似乎都不受这些行使的影响,因此,是否有效地控制线内海域,以至于确立历史性水域就成了问题。有可能认为,权力行使的多少是相对于其他声称国而言,但中国是否有可能在南海确立其历史性水域的声称仍然有疑问。此外,如上所述,中国已拒绝承认北部湾作为历史性水域,这就产生了疑问,如果北部湾不能被看作历史性水域,那么整个南海怎么有可能成为历史性水域呢?中国拒绝了一个区域,似乎也排除了把断续线内水域作为中国历史性水域的设想或主张。[12]鉴于上述提出的问题,台湾方面放弃了原先把断续线内水域声称为历史性水域的看法。虽然在其领海法的草稿中有这种提法,但到“立法院”二读时,“历史性水域”几个字被删除了。至1998年1月21日《“中华民国”领海和毗连区法》颁布时,就没有再提到断续线内水域作为历史性水域的声称。二、声称对断续线内水域拥有“历史性权利”1995年1月27日,已故海洋战略专家潘石英先生在《中国海洋石油报》发表了一篇题为《跃然奋起,保卫蓝色国土》的文章。文章中提出,中国对断续线内全部岛礁和广大海域拥有“历史性权利”。潘先生认为,中国在南海的“9条断续线”迄今已存在半个多世纪,没有任何其他国家提出过异议,而中国提出关于“历史性水域”的声称在公认的现代海洋法大陆架制度之前,因此不能以现代海洋法取消或否定历史上的法律和国际惯例。[13]有关“历史性权利”的定义问题,学术界的论述纷纭不一。例如,布卢姆(YehudaZ．Blum认为:“历史性权利一词表示一个国家对某一陆地或海域,或在国际法一般规则下非正常增长的权利的拥有,这种权利是该国通过一个历史巩固过程来取得的。”他进而解释道:“历史性权利是一个漫长过程的产物,该过程包括一系列作为、不作为以及行为方式,并通过其积累的结果使这种权利得以产生和巩固,使之成为在国际法中有效的权利。”[14]另有学者认为,历史性权利是根据习惯国际法决定的,尽管《联合国海洋法公约》没有给历史性权利下过定义,但是在公约的第十条第六款、第