第三章公共政策的制度环境与公共信息讲课稿

公共政策分析1第三章公共政策的制度环境与公共信息本章主要内容：公共政策系统公共政策环境公共信息公共信息与制度创新公共政策分析2第一节政策系统的构成及制度环境首先要明确以下四点：第一，系统是由某种有规律的相互影响和相互制约的形式联合起来的各种事物的一个集合体，一个有机的整体。按照系统论的观点，政策系统（PolicySystem）就是一个由若干相互区别又相互联系的政策子系统构成的有机整体，并不断与外部环境进行物质、能量和信息的交换。政策系统具有整体性、动态性和开放性的特征。（P90）公共政策分析3第二，公共政策是政策系统输出的公共产品。政策系统是公共政策运行的载体，是政策过程展开的基础。第三，政策系统的核心是公共权力，政策系统的运行就是公共权力的运行。第四，围绕公共权力，各政策行为者以不同方式持续不断地互动，并形成了关于公共决策权力分配和配置的制度、程序、规则与方式，即公共决策体制。公共政策分析4一、政策系统的概念与研究意义1、对政策系统的概念的理解按照某些西方学者的观点，政策系统是“政策制定过程所包含的一整套相互联系的因素，包括公共机构、政策制度、政府官僚机构以及社会总体的法律和价值观”。我们对政策系统作广义的理解，将它界定为由政策的主体、政策客体及其与一定的政策环境相互作用而构成的社会政治系统。（P148）我们对政策系统作狭义的理解，可以把政策系统界定为一个由政策主体系统、政策支持系统以及将政策主体系统与政策环境连接起来的反馈系统构成的有机整体。（P90）公共政策分析52、研究政策系统的意义政策系统是政策科学研究的一项重要内容，是研究政策过程的前提或出发点。政策系统内部各因素的联系是否得当，直接影响到政策的运行是否顺畅，并决定政策效果的好坏。对政策系统的考察通常是在两个层次上展开：第一层次分析政策系统内部的结构要素及其功能，为优化政策系统、提高政策效力提供依据；第二层次分析政策系统与环境的关系，以揭示公共政策问题的前因后果、公共决策的条件和情势，并对政策效果进行评估。公共政策分析6二、广义政策系统的构成（一）政策主体政策主体(政策活动者)是自觉地从事认识公共政策、能动地（直接或间接地）参与政策过程（政策制定、执行、评估和监控）的个人、团体或组织（P113）。但是，由于各国的社会政治制度、经济发展状况、文化传统等方面的不同，各国的政策过程存在着差别，因此政策主体的构成因素及其作用方式也有所不同。许多西方政策科学的论著或教科书讨论了政策主体(政策制定者、执行者和评估者等)问题。如安德森在《公共决策》一书中将政策制定者分为官方的和非官方的两大类。公共政策分析7（二）政策客体政策客体指的是指政策所要处理的问题及其发生作用的对象，包括政策所要处理的社会问题(事)和所要发生作用的社会成员(人)两个方面（P137）。政策最基本的特征就是充当人们处理社会问题，进行社会控制以及调整人们之间关系特别是利益关系的工具或手段。公共政策分析8对政策客体的理解之一从事的角度看，公共政策所要处理的是公共政策问题，即能够进入政策议程的公共问题。社会问题以及政策问题不仅仅是一种客观的存在状况，而且也是人们主观构造的产物。它是被人们感知，觉察到的状况，是由于价值、规范和利益冲突引起的，需要加以解决的状况。因此，一种社会状况构成社会问题或政策问题与否，问题的严重性程度如何是与人的主观判断密切相关的。公共政策分析9对政策客体的理解之二从人的角度看，政策所发生作用的对象是社会成员，这些受规范、制约的社会成员称为目标团体。政策有大有小，它们发生作用的范围不同。因而所要影响或调节、控制的社会成员及其行为的范围不同。政策所要调整或规范的是人的行为以及人与人之间的关系尤其是利益关系。它们鼓励人们去从事某些活动，而禁止人们去从事另一些活动，引导人们朝向政府所期望的目标前进。了解政策所发生作用的社会生活领域问题的性质和特点，了解政策涉及的社会成员(目标群体)的需要、利益和心态，有助于制定出适应具体情况，能被人民群众所普遍接受或能被多数人所理解的政策，有助于政策的顺利执行，充分发挥政策的作用，取得预期的政策结果。公共政策分析10公共政策的主体与客体在地位上具有相对性。公共政策主体在某些情况下可以作为客体而存在，公共政策客体也可以作为主体而存在。这里主要涉及如下两种情况。一，公共权力机关、国家公职人员既是公共政策的主体，也是公共政策的客体。二，公民既是公共政策的主体，也是公共政策的客体。（三）政策主体与客体的矛盾及其地位的相对性公共政策分析11公民的双重性—（1）作为政策客体的公民一般而言，公民总是作为消极、被动的政策遵从者而存在的，没有严密的组织，缺乏政治上的自觉，不能表达自己的利益和要求。第二次世界大战结束以来，世界范围内政治民主化进程大大增强，公民参政议政的意识空前提高。但公民通过政治参与等方式影响公共政策的程度仍然非常有限。公民作为政策客体的理由：第一，公民的真正意愿很难确定。第二，公民的意见多属短视。第三，公民参与成本过高，效率低下。第四，公民参与会导致社会不稳定。公共政策分析12(2)作为政策主体的公民普通公民的利益和愿望对公共政策具有相当大的影响，政府也十分关注多数公民的利益和需要。现代民主社会的政策过程不仅强调公民参与，甚至将其视为公共政策的基石。作为政策主体的公民的理由：第一，整个政策运行过程都以公民为基础。第二，公民参与政策过程可以提高政策的效力。第三，政策过程的民主化、法制化要求公民参与。第四，信息技术使公民作为政策主体成为可能。公共政策分析13（3）公民参与并影响公共政策的方式①全民公决；②通过直接投票或代议形式；③使用各种威胁和抗拒的方式；④通过参加政治党派或利益集团；⑤通过制造社会舆论或多方游说等手段；⑥采取消极抵抗或不合作的态度；⑦以个人的知识和活动。公共政策分析14（三）政策环境所谓的政策环境，就是指影响政策产生、存在和发展的一切因素的总和。从系统论的角度看，凡是影响政策的存在、发展及其变化的因素皆构成政策环境，包括自然环境和社会环境两大部分。自然环境主要是指一个国家的地理位置、面积大小、气候条件、山川河流、矿藏资源等，它对一国的内外政策具有影响和制约作用。社会环境的主要包括：政治状况、经济社会状况、文化状况、教育状况、法律状况、人口状况、科技状况、国防状况等等，它对公共政策起着更直接更重要的影响、制约、甚至决定的作用。公共政策分析15三、狭义政策系统的构成政策系统是一个由政策主体系统、政策支持系统、政策反馈系统三个子系统构成的政策系统。政策过程及其各项功能活动是由这些子系统共同完成的：一方面，它们按照各自的分工，相对自主地开展工作；另一方面，它们又紧密配合、协同一致，使公共政策系统得以正常运转。公共政策分析16政策主体系统是由各种政策行为者，特别是各类政策主体相互作用所构成的系统。这一系统包括三个子系统，即政策制定系统、政策执行系统、间接主体系统。（一）政策主体系统公共政策分析17（1）政策制定系统也叫决断子系统或中枢子系统，居于整个政策系统的核心地位，它由拥有法定决策权的高层组织或个人组成，一般包括国家的立法机关、行政机关、司法机关以及某些政治领袖人物。是公共决策活动的组织者，又是政策的最终决定者，领导公共决策活动的全过程。决断系统具有权威性和主导性两个特点。决断子系统在公共决策活动中，享有拍板定案的权力，即具有最终决策权力，因而具有权威性；决断子系统作为政策系统的核心，主导公共决策活动的全过程，因而具有主导性。1.政策制定系统公共政策分析18（2）政策制定系统的任务是生产高质量的政策。（3）政策制定系统的基本功能是：①确认政策问题。②确定政策目标。③组织政策方案的设计。④政策方案的最终决定。“谋”与“断”是公共决策过程中的两种不同的职能。决断子系统和咨询子系统的关系，是“多谋”与“善断”的关系，二者相辅相成而非相互取代。1.政策制定系统（续）公共政策分析19（1）政策执行系统，也叫“指挥系统”，是将观念形态的政策内容转化为现实形态的政策效果的系统。它具有现实性、综合性、具体性和灵活性的特点。（2）政策执行系统一般由政策执行组织及其人员，特别是行政机关和政府公务人员组成。政策执行系统的任务是确保政策目标的实现。2.政策执行系统公共政策分析20（3）政策执行系统的基本功能是：①为政策方案的实施做好准备。②维持强有力的指挥系统，保证政策方案有效实施。③要从事沟通协调等方面的活动，找出执行结果与政策目标之间的差距，分析和总结执行情况。2.政策执行系统（续）公共政策分析21（1）间接主体系统是指那些虽不拥有合法的强制权力，但能够参与或介入到政策过程中，并产生一定影响的政策间接主体所构成的系统。（2）间接主体系统的要素大致可以分为三类：第一类是次国家政策行为者（社会政治法权主体）；第二类是跨国政策行为者；第三类是全球政策行为者。3.间接主体系统公共政策分析22（3）间接主体系统的任务是通过利益综合和利益表达参与社会价值的权威性分配。（4）间接主体系统的基本功能是：①利益表达与利益综合；②影响公共政策制定；③影响并改变政策环境；④填补政策主体力量所无法到达的空间。3.间接主体系统（续）公共政策分析23为应对联系日益密切的“问题丛”，必须建立快速、灵活地帮助决策者进行决策活动的辅助系统，即政策支持系统。这一系统是由信息传播系统（信息沟通系统）、政策咨询系统、政策监控系统、政策评估系统四个子系统构成的。（二）政策支持系统公共政策分析24信息子系统由掌握信息技术的专门人才所组成，从事信息的收集、整理、贮存和传递等活动，为公共决策提供信息资料。从某种意义上说，公共决策过程也就是信息的流动与转换的过程；而信息原则是公共决策的基本原则，信息是政策制定、执行、评估和监控的依据；没有信息，这些活动就无法展开。1.信息传播系统公共政策分析25（1）信息传播系统是政策系统的“神经”系统，它是一个有组织、有规程、相互协调的有机协作系统。（2）信息传播系统的任务是根据政策主体系统的需要，向其提供准确、全面、快速、可靠的政策信息，以实现决策的科学化。（3）信息传播系统的基本功能是：①信息的收集与整理。②信息的加工与储存。③信息的传递。1.信息传播系统（续）公共政策分析26（1）政策咨询系统也称“思想库”、“智囊库”或“外脑系统”，通常由各种政策研究机构、各种专家、学者、政府与这些机构的关系以及具体的咨询活动构成。（2）政策咨询系统以改进政策制定为目标，以开发大型综合项目寻求解决高度复杂的政策问题为己任，以规划和设计未来为导向，综合运用现代科学理论和先进的技术手段，相对独立地进行政策研究、政策规划和政策咨询，并向政策主体系统提供新思想、综合新认识、诊断新问题、提供政策选择方案、评估政策实施效果。2.政策咨询系统公共政策分析27（3）咨询子系统是现代化的公共决策系统的一个重要组成部分，它参与公共决策活动，在其中发挥着参谋咨询的重要作用，保证公共决策科学化、民主化。咨询子系统在政策制定活动中的主要作用是：（１）政策问题分析；（２）政策未来预测；（３）方案设计及论证；（４）其他政策相关问题的咨询；（５）参与政策评估并反馈信息。在现代公共决策系统中，咨询子系统占有重要的地位、起到重要的作用，充分发挥这个子系统的作用，是公共决策科学化、民主化的一个重要条件。缺乏成熟的信息子系统是目前我国公共决策系统中存在的一个不足。公共政策分析28（1）由政策主体系统内外从事政策监督和控制的个人、团体或组织构成。（2）政策监控系统的任务是保证政策系统的良性运行和政策目标的实现，减少决策失误，避免政策执行中发生变形，保持政策的权威性和严肃性。3.政策监控系统公共政策分析29（3）基本功能是：①确立政策监控标准，提供检查执行情况的依据。②监控政策执行情况，衡量政策绩效。③反馈政策执行情况，纠正和消除政策执行偏差。监控子系统是公共决策科学化、民主化和法制化的一个重要保障，它的发展与功能的充分发挥有助于制定并执行好合理的政策，至少可以