食品药品行政处罚程序规定暨文书规范

《食品药品行政处罚程序规定》《食品药品行政处罚文书规范》解读和说明稽查大队2014.7需什么，学什么；缺什么，补什么。本次讲座主要讲一下五个方面的问题：一、关于《食品药品行政处罚程序规定》的说明二、食品药品行政处罚程序规定解读三、处罚程序和文书使用四、文书规范化五、案卷装订的规范化食品药品行政处罚程序规定一、关于《食品药品行政处罚程序规定》的说明（国家总局6.18发布）（一）起草过程起草工作从2013年7月开始。在充分调研执法过程中存在问题的基础上，总局借鉴《工商行政管理机关行政处罚程序规定》、《质量技术监督行政处罚程序规定》等相关规章，以原国家食品药品监督管理局令第1号《药品监督行政处罚程序规定》为蓝本，起草了《规定》初稿。经充分吸纳各方意见和建议、反复修改，形成本《规定》，于2014年3月14日经总局局务会议审议通过。4月28日发布，6月1日起施行。该说明从起草过程、基本框架、修改的重点内容、需要说明的问题四个方面对新版处罚程序规定进行解读。（二）基本框架本《规定》共八章六十一条,基本框架如下:第一章“总则”（共5条），包括目的和依据、适用范围、处罚原则、公民权利、处罚监督制度等。第二章“管辖”（共11条），包括地域管辖、级别管辖、管辖权争议、指定管辖、移送管辖、移送司法、委托执法、协查义务、撤销许可证照的事权划分及程序等。第三章“立案”（共3条），包括案件受理、立案条件、回避原则等。第四章“调查取证”（共15条），包括调查取证的一般要求、笔录制作要求、证据的范围和要求、境外证据、证据保全、查封扣押、当事人不配合的处理、样品抽验、调查终结以及责令改正等。第五章“处罚决定”（共10条），包括案件合议、行政处罚事先告知、听证程序、行政处罚的审批、重大、复杂案件集体讨论、行政处罚的作出、没收的程序等一般程序以及简易程序的适用范围、程序实施、案件备案等。第六章“送达”（共4条），包括送达的一般要求、留置送达、代为送达、邮寄送达、公告送达等。第七章“执行与结案”（共8条），包括行政处罚的执行、行政处罚的停止执行、罚款收缴要求、当场收缴罚款的一般原则及其例外、罚款的缴付、申请人民法院强制执行、行政处罚结案报告等。第八章“附则”（共5条），包括名词解释、执法文书的印制、施行日期等。（三）修改的重点内容1.适应机构改革需要，满足适用性要求。将原国家食品药品监督管理局令第1号《药品监督行政处罚程序规定》的适用范围扩展到食品、保健食品、药品、化妆品和医疗器械。明确县级以上食品药品监督管理部门可以在法定权限内委托符合《行政处罚法》第十九条规定条件的组织实施行政处罚。明确县级食品药品监督管理部门在乡镇或者区域设置的食品药品监督管理派出机构，依照法律法规和规章的规定，行使行政处罚权。2.解决执法实践难题，增加规章可操作性。明确协助调查的时限，解决协查办案不力问题。规定立案前调查或者检查过程中依法取得的证据，可以作为认定事实的依据，明确证据的法律效力。针对国内区域发展不平衡、各地执法现状差异大问题，规定各省、自治区、直辖市食品药品监督管理部门可以根据实际情况制定本规定的实施细则，可以参照总局制定的文书格式范本制定本行政区域行政处罚所适用的文书格式并自行制作。3.与相关法律法规要求对接，对办案有关环节进行制度更新。增加行政执法和刑事司法衔接的规定，明确食品药品监督管理部门在查处案件时，发现违法行为涉嫌犯罪的，移送司法机关的程序和材料要求。依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》增加境外证据要求。依据《行政强制法》，参照《中华人民共和国民事讼诉法》有关规定，增加当事人不配合行政执法的应对措施。（四）需要说明的问题1.兼顾“四品一械”监管共性与个性，为食品执法完善了程序规定。将原先各自独立的食品、保健食品、药品、化妆品、医疗器械行政处罚相关规定进行有机整合，从立法技术角度解决行政处罚执法整合难题。首先根据行政处罚法，找出“四品一械”行政处罚活动的共性，进一步理顺行政处罚程序。其次针对“四品一械”监管中各具特色的环节，在规定中进行概括性规定。如关于“样品的抽验”，由于实践中食品和药品抽验的具体要求不同，在本《规定》中仅做原则性要求，食品药品监督执法人员调查违法事实，需要抽取样品检验的，应当按照监督抽验的有关规定抽取样品。再如关于“查封扣押适用情形”，由于食品安全法、药品管理法、医疗器械监督管理条例以及国务院关于加强食品等产品的特别规定等法律法规对查封扣押适用情形的规定不同，在本《规定》中仅简要概括：经食品药品监督管理部门分管负责人批准可以依法采取查封、扣押等行政强制措施。•在国家总局《关于食品药品行政处罚程序规定的说明》文件开始一段话说明了程序规定出台的背景和目的：为适应机构改革和职能转变需要，进一步规范食品药品监督管理部门行使行政处罚权，建立统一有效的行政执法体系，在原国家食品药品监督管理局令第1号《药品监督行政处罚程序规定》的基础上，国家食品药品监督管理总局（以下简称总局）组织起草了《食品药品行政处罚程序规定》（以下简称《规定》）。•施行.将食品生产、流通、餐饮服务环节和保健食品、化妆品行政处罚程序整归到一个行政处罚程序，并为一套执法文书。《规定》力求食品安全案件在处理过程中的公平、公正。“乱世用重典”，程序严格、规定明确的《食品药品行政处罚程序规定》的发布与出台弥补了《食品安全法》在执行过程中的缺失。有望在2014年年内出台新的《食品安全法》特别增加地方政府的责任、企业的主体责任，强调了社会共治，强调了监管部门的统一性、集中性、协调性，这将助力《食品安全法》和《规定》更好地协调，《规定》是《食品安全法》的补充，更是《食品安全法》的有力搭档，两法双管齐下，相辅相成，保证中国食品行业向着健康、和谐的方向发展。2.明确可以委托执法和授权执法。（1）委托执法。目前，各地食品药品执法机构的设置形式、人员编制等情况存在很大差异，有公务员编制，有参照公务员管理的事业编制，还有事业编制。由于事业单位工作人员不是行政机关工作人员，不具有行政处罚法意义上的处罚主体资格，各地往往通过当地编办在三定方案中明确执法机构职责，由当地政府法制办统一发放执法证，以解决委托执法的问题，这样做程序复杂、耗时较长。根据《行政处罚法》第十八条，行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定职权内委托符合《行政处罚法》第十九条规定条件的组织实施行政处罚。本《规定》符合行政处罚法对委托执法法规性文件层级的要求，可以规定执法权的委托。因此，规定了县级以上食品药品监督管理部门可以在法定权限内委托符合行政处罚法第十九条规定条件的组织实施行政处罚，而不需再经过当地编办和法制办发布文件再次委托。（2）授权执法。根据《国务院关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》（国发〔2013〕18号）文件精神，县级食品药品监督管理机构可在乡镇或区域设立食品药品监管派出机构。但对于派出机构的执法权，目前只有《药品管理法实施条例》第八十条规定派出机构有权作出警告、罚款、没收违法生产销售的药品和违法所得的行政处罚，食品、医疗器械、化妆品方面均没有法律法规授权派出机构的执法权。依据《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第二十条和《行政复议法》第十五条第一款第（二）项，行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼或复议的，以该行政机关为被告，向该行政机关或者该行政机关的本级地方人民政府申请行政复议。由此可见，除《行政处罚法》第十七条规定的“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚”外，规章也可以授权。因此，本《规定》明确了县级食品药品监督管理部门在乡镇或者区域设置的食品药品监督管理派出机构，依照法律法规和规章的规定，行使行政处罚权。同时需要指出的是，《行政处罚法》第十七条对授权执法进行严格规定，目的是规范执法主体资格，避免不适合的主体执法、乱执法。因此，本《规定》执行过程中，派出机关的上级机关，应当加强对派出机关执法行为的管理，防止乱执法、不规范执法行为，避免损害公民、法人和其他组织合法权益的现象发生。3.要求施行案件审核制度并结合实际进行案件核审。为强化执法监督，促进依法行政，在征求意见过程中，有部分基层监管部门提出，在采用一般程序的行政处罚案件作出行政处罚决定之前，增加由该部门法制机构对案件进行核审的程序，以便及时发现和纠正越权办案、违反程序、处罚不当等执法过错。经慎重研究，考虑到法制机构在做出行政处罚之前就介入案件，将可能影响其在听证程序或行政复议中的中立性，目前，各地对案件核审制度的执行情况不一，国务院法制办内部对此也有不同意见。因此，《规定》没有对此做出强制性规定，各地方监管部门可以根据实际情况，采取灵活措施，如在执法机构内部设置审核部门或者人员，进行案件核审，也可以达到提高办案效率和质量的目的。4.规章发布后，将执法文书作为规范性文件单独印发，并随着执法实践的变化，不断调整、优化和完善执法文书。随着执法实践的发展变化，行政执法文书应当进行不断调整、优化和完善。为保障行政处罚执法文书的适用性和可操作性，在《规定》修订过程中，改变过去将执法文书作为规章附件的做法，规章正文仅是行政处罚的程序性规定，不规定执法文书的具体名称、种类、内容等，规章发布后，将执法文书作为规范性文件单独印发。与程序规定相配套，国家总局于2014年6月3日以食药监稽[2014]64号《食品药品监管总局关于印发食品药品行政处罚文书规范的通知》文件形式，制定印发《食品药品行政处罚文书规范》及参考格式文书范本，我省要求遵照执行。•执法程序的演变和比较二、食品药品行政处罚程序规定解读•第一章总则（共五条）•————目的和依据（第一条为规范食品药品监督管理部门行使行政处罚权，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）、《中华人民共和国行政强制法》（以下简称行政强制法）、《中华人民共和国食品安全法》、《中华人民共和国药品管理法》等有关法律法规，制定本规定。）————适用范围（第二条食品药品监督管理部门对违反食品、保健食品、药品、化妆品、医疗器械管理法律、法规、规章的单位或者个人实施行政处罚，应当遵照本规定。）————处罚原则（第三条食品药品监督管理部门实施行政处罚，遵循公开、公平、公正的原则，做到事实清楚、证据确凿、程序合法、法律法规规章适用准确适当、执法文书使用规范。）裁量适当、标准统一。————公民权利（第四条公民、法人或者其他组织对食品药品监督管理部门给予的行政处罚，享有陈述、申辩权；对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。）————处罚监督制度（第五条食品药品监督管理部门建立行政处罚监督制度。上级食品药品监督管理部门对下级食品药品监督管理部门实施的行政处罚进行监督。上级食品药品监督管理部门对下级食品药品监督管理部门作出的违法或者不适当的行政处罚决定，责令其限期改正；逾期不改正的，依法予以变更或者撤销。）•第二章管辖（共十一条）——————地域管辖和级别管辖（第六条行政处罚由违法行为发生地的食品药品监督管理部门管辖。第七条县（区）、市（地、州）食品药品监督管理部门依职权管辖本行政区域内的食品药品行政处罚案件。省、自治区、直辖市食品药品监督管理部门依职权管辖本行政区域内重大、复杂的食品药品行政处罚案件。国家食品药品监督管理总局依职权管辖应当由自己实施行政处罚的案件及全国范围内发生的重大、复杂的食品药品行政处罚案件。省、自治区、直辖市食品药品监督管理部门可以依据法律法规和规章，结合本地区实际，规定本行政区域内级别管辖的具体分工。）——————委托执法和授权执法（第八条县级以上食品药品监督管理部门可以在法定权限内委托符合行政处罚法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。受委托的组织应当在委托范围内，以委托部门的名义作出具体行政行为。委托部门应当对受委托组织的行政处罚行为及其相关的行政执法行为进行指导和监督，并对该行为的后果承担法