第四章_组织理论与行政组织上海金融学院公关经济管理学院

第四章组织理论与行政组织上海金融学院公关经济管理学院本章主要内容行政组织概述1行政组织体制2行政组织理论与行政组织原则3第一节行政组织概述•一行政组织基本概念•组织是为实现某种目标而按一定形式组成的具有一定功能的整体。•行政组织是指国家的政府机构，是国家为实现对社会公共事务的有效管理按一定法律程序建立起来的组织实体。静态和动态•静态•为执行国家的行政事务而依法建立的行政机关体系。•动态•行政机关管理国家事务而产生的各种组织活动。•我国国家行政机构是国务院、地方各级人民政府及其所属工作部门。•它通过法定程序，将各级政府机构制度化，使政府各层级、各部门构成一个上下贯通、左右协调的完整的有机行政系统，形成行政指挥的集中统一。二、行政组织的基本特征•（一）行政组织的一般特征•1、政治性：国家行政组织的本质特征•2、公共性：为社会公众的利益提供条件或保障。•3、系统性：结构性和有序性。以部门化和专业化为特征组织权责体系，各司其职。通过逐级授权，形成一定序列和等级的组织体系。•4、权威性：以国家法律为依托，对社会主体具有普遍约束力。（二）行政组织的比较特征•1、与政党组织相比：强制性•2、与国家权力机关相比：派生性、垂直性、执行性。•3、与司法机关相比：性质和职能的不同。三、行政组织的分类及其构成要素•（一）行政组织的分类•1、行政组织在宏观上分类•联邦制•单一制2、行政组织在微观上分类•（1）首脑机关•中央或地方政府统辖全局的领导机关，行政组织的中枢系统。•（2）职能机关•隶属于首脑机关、执掌某一特定业务、负责实际实施的机关；•大部分行政机关都是职能机关；•如国务院所属的各部、委、办及直属总局，•地方政府所属各厅、局、处、科等；•起承上启下的作用；•（3）辅助机关：•各级政府的办公厅（室）、人事机构、调研机构、机关事务管理机构•无特定专业性，直接听从行政首长的指挥。•对各职能部门无指挥和监督的权力，但可以在授权的情况下享有事实上的权力，直接参与政策制定。•改革途径是社会中介机构成长和机关事务社会化。•（4）咨询机关（BrainPower）•智囊机关或参谋机关，由专家学者或具有丰富经验自身官员组成。•不是执行机构，也不是秘书班子，只是研究咨询、协调政策；•政府机关的“外脑”。•（5）派出机关•不是一级政府的行政机关，是委派机关权力的延伸；如地区行署。（二）行政组织的构成要素•1、行政职位：职务—职权---职责•2、行政人员：•3、行政资源：第二节行政组织体制•体制与制度的区别：•制度是社会为人们规定的共同和根本的行为准则。具有稳定、普遍的权威的特点。•体制是制度的具体的外在的表现形式和实施方式，是有关制度主体如政治组织、社会团体以及个人的行为规范的总和。具有不稳定的和可变的特点。一、行政组织体制及其发展•行政组织体制是指行政组织内部各层级、各部门之间权力关系制度化的表现形式。中央人民政府—国务院直辖市人民政府省人民政府自治区人民政府特别行政区政府地级市人民政府自治人民区政府地区行政公署市辖区人民政府县级市人民政府县人民政府自治县人民政府我国地方政府的层级系统图街道办事处区公所镇人民政府乡人民政府民族乡人民政府居民委员会村民委员会二、行政组织体制的类型•（一）首长制与委员会制•首长制：是指行政组织的法定最高决策权由行政首长一人执掌的行政组织体制。在这种体制下，其他领导人只是首长的幕僚，只有建议权，没有决策权。首长制不遵循少数服从多数的原则，而是由首长一人决策。•美国的总统制堪称是这种体制的典型。•委员会制：是指行政组织的法定最高决策权由两人以上的人员组成的集体或委员会执掌的一种行政组织体制。•瑞士联邦政府是这种体制的典型代表，由七人组成的联邦委员会是瑞士的最高行政机关，也是该国政府的行政首脑机关，联邦委员会主席、副主席只是礼仪上的国家代表，全部行政职权由委员会讨论决定行使。•台湾著名行政学家张金鉴先生认为：“大体来说，凡行政的、行动的、执行的、事务的、技术的、军事的、速决的、纪律的一类性质事务的办理，应采用首长制；至于顾问的、讨论的、立法的、调节的、政策的、设计的一类性质事务的处理，宜采用委员会制。”（二）层级制与职能制•层级制：指管理组织纵向划分为若于层次，各层次分别对其上一层次负责，每层所管的业务性质与下层完全相同，但其管辖范围隋层次降低而缩小。•优点：指挥统一，事权集中营，责任确定，命令易于贯彻，效率较高。•缺点：层级节制过严，上级容易包办代替，不足以发挥下级行政人员的积极性和主动性；上级指挥命令多，下级贯彻执行多，不利于应付复杂多变的管理事务；各级领导忙于琐事，有时抓不着重点和分不清主次。•职能制：指为完成管理机关的总任务而横向设立平行的具体职能部门的一种体制。•优点：分工精细且专门化，各职能部门精通业务，有利于提高工作效率，领导者的主要精力可以集中营在本职工作台的主要事务上。•缺点：分工过细，使得部门主管领导过多；各职能部门容易变分工为分家，机关领导协调困难；遇事互相扯皮和推诿，过多考虑部门的、局部的利益。（三）集权制与分权制•集权制：指行政决策权由上级行政机关掌握，下级行政机关依上级机关的指令处理政务的行政领导体制。•优点：力量集中营，易于统筹全局。•缺点：下级处自主权小，自主性少，难以做到因地、因时、因事制宜；如果分权不当，易于产生公散主义，政令不统一。•分权制：指行政决策权由上下级机关合理划分，下级机关在其权力范围内可以自主处理政务的行政领导体制。三、帕金森定律和彼得原理•（一）帕金森定律•（二）彼得原理帕金森定律与彼得原理１、诺斯古德·帕金森：1909年生，英国历史学家和行政学理论家，58年出版《帕金森定律》即《官场病》。对官场时弊的针砭，入木三分，令人深思，概括官场通病，有人称之为帕金森现象。２、劳伦斯·彼得：1919年出生加拿大，美国管理组织学家，1969年出版《彼得原理》一书，又译《升官病》。“在实行梯层等级组织中，组织的每一个成员都趋向于晋升到他所不能胜任的层级。”这一观点便成了组织理论中的“彼得原理”。专题研究：大部制改革•大部制改革的原因•大部制改革的背景•大部制改革的意义•大部制改革方案内容•大部制改革的影响及未来发展趋势•大部制改革存在的问题及障碍•大部制改革的个案剖析第三节行政组织理论与行政组织原则•一、行政组织理论•（一）古典组织理论•（二）新古典组织理论•（三）现代组织理论古典组织理论•古典组织理论主要可分为科学管理理论、行政管理理论和官僚制理论三种学派。•在古典组织理论盛行期，常见的几种组织结构为：直线制、职能制、直线参谋制和直线职能参谋制。古典组织理论的主要论点•古典组织理论侧重于静态组织的研究，注重组织效率。其主要论点有：•1、劳动分工•组织的每一单位，无论是横向的部门或单位，还是纵向的高、中、低层，都是根据劳动分工的原则进行区分和设置的。•2、职权与职责•组织中每一单位、单位内每一个职位，均有明确规定的职权与职责。组织中每一单位的主管或职工都必须按规定的职权职责进行工作。•3、等级制度•组织中必须划分严格的等级，上级对下级下达命令，下级必须接受和执行。另外，上级不能越级指挥，下级也不可越级汇报，以保证统一指挥、统一领导。•4、严格的规章制度•强调组织中建立规章制度的必要性，要求每一名员工，无论职位高低，都必须依照规章制度办事。（二）新古典组织理论•又称“行为科学组织理论”。从20世纪30年代起，行政组织理论的研究逐渐引进行为科学的方法，形成了新古典组织理论。主要有以埃尔顿·梅奥（E.Mayo）为代表的人际关系组织理论；以切斯特·巴纳德（C.I.Barnard）为代表的组织平衡理论和以赫伯特·西蒙（H.A.Simon）为代表的决策过程组织理论。•新古典组织理论中具有代表性的理论成果包括：•马斯洛的需求层次理论；•赫茨伯格的双因素理论；•麦克莱兰的激励需求理论；•麦格雷戈的“X理论－Y理论”；•波特和劳勒合作提出的波特－劳勒模式。它与古典组织理论相比，有如下几点不同：•1、在集权和分权的问题上，主张更多的分权。因为分权可以使更多的人参加决策，有利于调动员工的积极性。•2、从组织形态来看，倾向于扁平的组织结构。即扁平组织结构较易推行分权，分层负责和专业化。•3、提倡部门化。新古典理论所倡导的部门化，实质是部门专业化。新古典组织理论的评价•新古典组织理论以组织中人的问题为中心，从动态的角度研究人的行为对于组织的影响及其相互关系；承认等级制的存在，研究权力关系和权威问题，追求组织效率和工作效率的提高。•但是新古典组织理论从社会心理方面研究了人的因素和行为对组织及效率的影响，只注重社会科学实证的研究方法，忽视组织结构、法规及环境的作用等；把单向服从的权力关系看作是一种双向协作的关系，并以此为基础探讨新的组织模式和管理方法，成为传统的管理理论向发展中的行为科学的管理理论过渡的纽带和环节。（三）现代组织理论系统科学时期组织理论的代表人物有卡斯特、罗森茨苇克等。权变组织理论。代表人物有劳伦斯、洛西、伍德沃德组织管理中不存在最好的方法，管理者必须明确每一情景中的各种变数，了解这些变数之间的关系及其相互作用，把握原因与结果的复杂关系，从而针对不同情况而灵活变通。系统分析组织理论把行政组织当作一个开放的系统进行研究新公共行政学组织理论20世纪70年代以来美国行政学界最活跃的一个学派，弗雷德里克森（1934－）为代表。关注社会公平，致力于对行政道德问题的研究。主要观点：１、对传统公共行政学“效率至上”的反思与批判；２、主张将“效率至上”转为“公平至上”，强调公共行政组织的变革；３、提出公共行政组织存在着分配、整合、边际交换和社会感情等四种基本运作过程。企业家政府组织理论美国学者戴维·奥斯本和泰德·盖布勒在l992年出版的合著《重新创造政府》一书中首先提出来的。基本思想：主张把企业经营的一些成功的管理方法移植到政府中来，使政府这类公共组织能像私人企业那样，合理利用资源，注重投入产出，提高行政效率，以重新塑造政府的形象。企业家政府的十大特征，如树立“顾客意识”、树立“顾客意识”、掌舵而非划桨。美国克林顿政府的行政体制改革吸收该理论的思想。二、马克思主义的行政组织理论•（一）马克思、恩格斯的组织理论•（二）列宁的组织理论•（三）毛、邓的组织理论（一）马克思、恩格斯的组织理论1、主张人民参加政府管理。2、主张建立“廉价政府”，简化机构3．在行政组织形式上，主张采取巴黎公社“议行合一”的形式4．指出“为了防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人”，必须彻底清除“国家等级制”(二)列宁的组织理论l、主张精简机构2、强调民主管理3．非常强调行政组织的效能问题4．克服行政组织中的官僚主义现象（三）毛泽东、邓小平的组织理论•1．坚持共产党对行政组织的领导；•2、依靠人民大众管政府；•3、强调行政组织的设置必须适应革命中心任务的需要；•4、实行民主集中制的原则•5、实行精兵简政，•6、注重行政组织的作风建设•7．加强思想政治工作（三）毛泽东、邓小平的组织理论邓小平进一步丰富和发展了马克思主义的行政组织理论：1、他针对我国存在的机构臃肿，层次重叠，效率极低的问题，提出“精简机构是一场革命”的论断。2．指出改革的目标是建立“精简、统一、效能”的行政组织体系。3．改革的方针是“胆子要大，步子要稳，走一步，看一步”。三、行政组织原则•（一）法制行政原则•（二）职能目标原则•（三）精干高效原则•（四）管理幅度与层次适度原则•（五）职责权一致原则•（六）稳定性与适应性相结合原则【本章小结】•通过本章学习，了解行政组织的概念和分类；理解行政组织理论的发展演变；了解现阶段我国的行政组织体制；掌握行政组织的结构；了解行政组织设计的概念、影响行政组织设计的因素以及行政组织的原则。思考题•1.行政组织的含义•2.行政组织的特征•3.行政组织体制•4.古典时期的行政组织原则•5.我国行政组织原则