我国信访制度存在的问题及改革方向

龙源期刊网我国信访制度存在的问题及改革方向作者：李长根陈燕凤来源：《中国集体经济》2016年第06期摘要：信访制度是当前社会转型时期的一种非常特殊的制度，但在改革和发展中存在一些问题，因此政府和社会都非常关注该制度，文章着重探讨当今信访制度存在的主要问题以及信访制度改革的内容，最后表明信访制度改革应该坚持走法治化道路，强调信访的民意表达功能。关键词：信访；信访制度；法治化当前我国正处于社会转型的关键时期，改革和发展中面临诸多问题，如法律不完善，执法不严和政策偏失等，以及城镇化、市场化进程中社会结构调整、社会利益改变产生的矛盾，这些问题很多通过信访向各级信访机构甚至是中央国家有关机关汇聚。有时会导致重复上访，集体上访频繁发生，最终致使信访制度承载过多的责任，也凸显出目前信访制度对解决问题的不力和不适应的现实状况。因此，信访制度改革迫在眉睫。一、目前信访制度存在的问题（一）信访涉及范围过于宽泛长期以来，信访的受理范围没有清晰的规定，许多人存在什么都可以找信访的误区，这不利于信访制度的规范化。信访制度作为特殊的行政救济途径，应当与行政复议和行政诉讼制度一样，有明确的受理范围，这样可以使信访工作有据可依。另外，信访职能太过宽泛，涉及各类问题，使信访数量居高不下。上至国家大事，下至家庭邻里纠纷，信访无所不在，无所不管。虽然信访条例对有关信访案件的管辖作了规定，但是由于长期以来的陋习加上条例本身规定不具体，缺乏可操作性，使条例中的规定犹如摆设。信访涵盖的社会问题主要分为八类：一是企业改革、社会及劳动保障；二是三农问题；三是涉法涉诉问题；四是城镇拆迁安置问题；五是干部作风问题；六是基层机构改革中的问题；七是环境污染问题；八是退伍军人要求解决政治待遇和经济待遇问题。信访制度承载着社会转型及社会稳定的重要责任，几乎所有社会问题及冲突都可以诉诸信访部门。故而大量的群众信访问题得不到解决，激化社会矛盾，使得信访部门处境尴尬。（二）信访处理程序缺乏规范首先，对信访案件的处理程序法律没有作出严格的规范，各地信访机构的职责以及运作方式也大有不同，领导的重视程度及工作人员的责任心起至关重要作用，人治现象严重。其次，信访机构权限不够，处理问题需要领导的支持以及相关部门的配合，如果领导不重视或者其他龙源期刊网部门不配合，问题就得不到解决。此外一些民众缺乏法律知识，不懂通过行政复议和诉讼等法律途径解决问题，只知一味上访。（三）非正常手段大量使用一方面是人民使用非正常手段上访。一些利益主体或集团的利益通过正常渠道不能表达时，会采用不正常甚至是极端手段强制表达诉求，对政府施压。在信访过程中，会出现某些人为同一诉求跨部门、跨地区甚至是赴省进京上访。一些上访“专业户”不走正常程序，而是经常到省会或北京的重要场合集体上访甚至闹事。还有一些人通过极端手段，甚至不惜自残等方式来获取社会关注，影响恶劣。另一方面，政府拦访、堵访情况时有发生。地方政府或执法部门为了政绩，采用武力解决问题，导致社会矛盾更加尖锐。（四）信访的考评指标不合理零进京访、零“非访”等考评指标使基层政府苦不堪言，它们耗费基层政府大量的时间和精力处理信访工作。在实践中，不合理考核主要表现为两个方面：一是“信访排名”，即上级部门对各地市进京上访、非正常上访等的数量进行统计排名；二是“信访工作一票否决制”，即对各地所管辖区域内出现进京上访、非正常上访造成社会不良影响或者是其他信访工作不达标等情况，实行一票否决。因此，各级党政部门为避免或减少自己管辖区域内出现非正常上访现象，使自己不要在“信访排名”中名列前茅，煞费心机。一方面，在日常信访工作中，各地推陈出新，采用多种手段，例如设立领导接访日、联合接访等。另一方面，在重要场合或是敏感时期，各级党政部门耗费大量经费，调动人员，甚至个别情形下对上访者严加看管、围追堵截，防止非正常上访的出现。二、坚持法治化改革方向纵观目前信访存在的问题，究其根本，可以归结为法律的不完善，受理范围不明确，职能宽泛，不严格依据程序处理，同时，非正常手段的使用以及不合理的考评指标使信访雪上加霜。因此，笔者认为法治化是完善信访制度的根本方法，也是信访制度发展的必然趋势。（一）明确信访的功能定位，弱化权利救济功能我国在过去对信访的功能定位一直处于模棱两可的状态，要破除信访困境，首先必须明确功能定位，重新强化信访的意见表达和综合功能，具体体现在：反映民意民情。信访是一种表达渠道，就是要将群众的意见汇集给政府。解决非法律性质的诉求。现有信访事务中，只有那些不属于法律性质的诉求，才是信访的事项范围。缩小信访功能的外延以期达到弱化信访权力救济功能的目的。弱化信访权利救济功能，其实质是为了将权利救济功能从信访制度中分离出来。我国信访制度改革不可能一蹴而就，须要循序渐进，而这过程的长短最终取决于我国法治化的进程，只有当我国法律机制完善，各项制度走向成熟，行政复议、行政诉讼、司法审判真正树立权威龙源期刊网后，公民的权利救济也应回归到法律、行政轨道上，实现与信访制度的分离。因此，信访制度作为公民的一条权利救济渠道还会保留一段时间，但是我们的改革方向是逐步将权利救济功能从信访制度中剥离出来，最终实现彻底分离。（二）制定专门法规范信访处理程序1.明确受理范围明确信访的受理范围，尽可能与司法救济途径不重复。对我国信访受理范围的规定给出以下建议：一是对已经上访过的问题并且在规定时限内得到书面答复的应不予受理，上访者对答复不满可以寻求司法救济途径；二是对法院正在审理的案件以及经法院审理作出判决的案件，不予受理；三是对需要政治和技术性审判或有其他情况的案件，信访部门无法调解，在书面说明理由后，可以不予受理。2.严格程序规制对信访案件的受理、处理和监督等一系列的法律程序作出严格而具体的规定，完善信访案件的处理、复查、复核等工作机制。第一，明确规定信访受理时限；第二，对属于受理范围的上访，必要时应该向有关部门索要相关材料，或让其作出书面说明，确保信访内容的真实性；第三，对信访部门的反馈和答复作明确规定，例如在规定时限内以书面形式告知行政相对人；第四，对已经通过信访解决问题的相对人进行跟踪回访，避免出现重复上访；第五，信访部门及工作人员要做好保密工作，除当事人同意，否则不得将上访人的信息透露出去。3.加强责任追究机制明确规定信访部门及其工作人员责任和义务，对违反相关规定的工作人员要依法追究其法律责任，给予严惩。特别是要在所制定的法规中对不同程度的违法或违规给出相应的、具体的且具可操作性的责任追究程序和实施办法，避免过大行政裁量权的使用，确保追究机制的落实。（三）改革信访制度的评价标准对于符合法律和政策规定的信访处理，应当给予肯定性评价，对于违反法律和政策规定的处理，应当给予否定性评价。整个信访工作考核评价体系，应当围着这个原则进行，而不仅以数据定优劣。想要避免考核结果出现负面效应，就应该增强对信访处理过程中依法依规的考核，不能唯结果论。对于非正常上访等案件，上级机关应该认真研判当地部门是否依据有关法律法规处理，若依据法律法规处理得当，就应当表彰当地部门，使之成为典型起到示范作用，而不是根据结果给予负面评价。（四）畅通信访渠道，实行阳光信访龙源期刊网一是党政机关要公开相关信息，推行阳光信访。不仅是处理的过程，信访事项的处理结果及其依据也要公开。目前，除媒体关注的个别案件，大多数信访问题都是作为行政系统内部的工作办理，其结果只有事件相关人员知道。二是运用现代化信息手段，不断创新信访方式，建立信访工作信息系统。国家信访局可充分运用现有政府信息网络资源，建立全国信访信息系统。各级党委政府立法司法机关可充分利用现有政务信息网络资源，建立本行政区域的信访信息系统，并实现上下信访信息系统互联互通。（五）完善行政复议与行政诉讼制度健全和完善行政复议与行政诉讼制度，特别是要加强对司法机关的监督，减小法院和行政机关的寻租机率，让人们逐步形成对司法途径的信任和依赖。这样有利于将大量能够通过司法途径解决的案件从信访部门脱离出来，缩小信访的范围，让信访早日回到其表达民意的功能上。三、结语信访权是我国公民宪法性的权利，不可能被撤销，也不能继续被强化，解决其问题的方法是要对我国信访制度及司法体制等配套措施进行改革，弱化信访制度的权利救济功能，最终将信访机构定位于一个下情上达的信息传递机构，仅仅承担公民的利益表达功能，为政府决策提供参考，进一步扩大人民民主，促使政府机关依法行政，司法机关公正司法，引导民众确立现代公民意识，维护和保障公民的各项民主权利。同时，信访问题是我国政治、经济、社会问题的综合反映，只有将信访制度改革与社会体制改革结合起来，积极推进民主政治建设，依法治国，各级党政机关正确履行职责，着力解决关系人民利益的问题，才能从源头上预防和减少矛盾纠纷，才是治本之策。因此，信访制度要走出困境，根本出路在于完善民主、健全法治。参考文献：[1]肖萍，程样国.行政信访的范围研究[J].求实，2009（03）.[2]陈丹，唐茂华.试论我国信访制度的困境与“脱困”[J].国家行政学院学报，2006（01）.[3]陈继清.我国信访制度存在的问题及其完善措施[J].中国行政管理，2006（06）.[4]陈光胜.将信访纳入法治的轨道[J].浙江社会科学，2005（04）.[5]于建嵘.对信访制度改革争论的反思[J].中国党政干部论坛，2005（05）.[6]杨小军.信访法制化改革与完善研究[J].中国法学，2013（05）.龙源期刊网[7]林来梵，余净植.论信访权利与信访制度[J].浙江大学学报（人文社会科学版），2008（03）.（作者单位：浙江师范大学）