《湖南省行政程序规定》释义要点

1《湖南省行政程序规定》释义第一章总则【内容提要】本章是关于行政程序的原则性规定，共9条，主要对《湖南省行政程序规定》（以下简称〈程序规定〉）的立法目的，立法依据，适用范围，基本原则以及组织实施等方面做了相应规定。第一条为了规范行政行为，促进行政行为合法、公正、高效行驶行政职权，保障公民，法人或者其他组织的合法权益，推进依法行政，建设法治政府，根据宪法和有关的法律规定，结合本省实际，制定本规定。【释义】本条是关于立法目的和立法依据的规定—、立法目的（一）从程序的角度规范行政行为。俗话说，无规矩不成方圆。行政机关做出行政行为也必须遵守一定的“规矩”，这种“规矩”应当包括两个方面：一是遵守实体法的规定，以事实为依据，以法律为准绳；二是遵守程序法的规定，即行政机关履行法定职权应当遵循法定的方式，步骤，顺序和时限。其中，方式是实施行为的方法和方式。步骤是实现某一程序的若干必经阶段。完成某一程序过程需要一定的时间，为提高效率，必须要有时限。完成这一程序步骤，还必须遵循先后顺序。行政程序就是由上述方式，步骤，时限和顺序为要素构成的行政行为的过程。随着法治建设的加强，我们在克服法律虚无主义之后，行政机关按照实体法办事的意识普遍增强，但重实体，轻程序的问题也逐渐显现出来，行政程序违法现象比较严重，增强程序法治意识已经成为非常重要的问题。制定《程序规定》就是要从程序的角度规范行政行为，要求行政机关机器工作人员严格法定程序实施行政管理，程序合法作为行政行为合法的一个重要因素，必须得到重视，程序违法。同样可能导致行政行为违法。2（二）促进行政机关合法，公正，高效行使行政职权。与传统法治着眼于控制行政机关权利的范围不同，现代法治更注重于行政机关权力的行使。为了保障行政机关有效实施行政管理和提供职务，国家不得不赋予行政机关广泛的行政管理职权，而且许多属于行政裁量权，因此，利用程序对行政权力的运行进行全程控制，从而促进行政权利合法运行就显得非常重要。指定《程序规定》就是要让行政行为在程序上有法可依，使行政机关能够合法行使职权。公正与高效是制定行政程序时必须兼顾的两个方面，公正中包含着效率的因素，效率中包含着公正的因素。对于行政程序而言，二者都有其独立的价值。要公正，就离不开必要的程序；要高效，就不能有繁琐的程序。因此，必须通过科学合理的程序设计，使公正与高效达到平衡。比如同样是针对行政执法行为，《程序规定》就根据需要分别设计了普通程序和简易程序，一般情况下的行政执法行为适用普通程序，而对于实施简单，当场可以查实，有法定依据且对当事人合法权益影响较小的行政执法行为，则可以使用简易程序做出决定。着就既保障了公正，又体现了对高效的追求。（三）保障公民，法人或者其他组织的合法权益。随着政治民主和政治文明的发展，公民的权利意识逐步从实体方面向程序方面扩展，公民不仅要求行政行为的结果保护他们的合法利益，而且要求行政行为的过程也符合他们的合理期望。而行政程序除了保障实体法的程序，实现实体正义外，还承载着实现个人程序权利，落实宪法理念的重要作用。实际上，对公民程序性权利的保障也是对其实体性权利更深层次的保障，《程序规定》顺应了这种要求。（四）推进依法行政，建设法治政府。《程序规定》是湖南省行政管理经验的总结，是改革开放以来，特别是近年来依法治省，依法行政和建设法治政府等方面经验的系统化，制度化，同时对行政管理中存在一些急待解决的问题，也要从制度上加以规范。因此，制定和实施《程序规定》，对于进一步推进依法行政，深化行政管理体制改革，推进政府管理创新，加快建设法治政府，责任政府，服务政府，将发挥重要的作用。3第二条本省行政机关，法律、法规授权的组织和依法受委托的组织和依法受委托的组织行使职权，应当遵守本规定。法律,法规对行政程序另有规定的，从其规定。【释义】本条是关于适用范围的规定一、关于适用范围根据本条第一款规定，《程序规定》调整和规范的是本省行政区域内行政机关,法律,法规授权的组织和依法委托的组织行使职权的行为。首先,本省行政机关行使行政职权适用《程序规定》。行政机关行使着法律赋予的行政管理权，独立开展行政管理活动，并独立承担着法律责任。其行政行为必须受到《程序规定》的控制和约束。其次，法律,法规授权的组织和依法委托的组织行使职权的行为也要适用。《程序规定》，这些组织并非行政机关，原来没有行政职权，只是由于法律，法规的授权而获得，从而和行政机关一样享有行政管理职权，并非行政序列的社会组织和团体来行使，是国家应对现代社会公共管理事务专业性，复杂性的积极措施。因此。法律，法规授权的组织，是行政机关之全外的另一个重要的行政主体，其行政权力的行为，也要使用《程序规定》。最后，依法受委托的组织，以委托行政机关的名义开展行政管理活动，虽然其行为的后果由委托机关承担，但本质上仍然是一种行使行政权力的行为，也要遵守《程序规定》。二、本规定与法律、法规的关系。本条第二款规定：“法律，法规对行政程序另有规定的，从其规定。”法律是指全国人民代表大会极其常务委员会制定的规范性文件，法规是指国务院制定的行政法规和省，较大市人大及其常委会制定的地方性法规，根据《立法法》4的规定，法律的效力高于行政法规，地方性法规和规章，行政法规的效力高于地方性法规和规章，地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。近年来，我国制定出台了不少行政法律，法规，涉及很多关于行政程序的规定。在抽象行政行为的程序方面，主要是我国《立法法》的规定了有关的程序制度；在具体行政行为的程序方面，更有许多法律法规规定了大量的程序制度，特别是1989年以来，我国制定了多部包含比较丰富的行政程序制度的法律法规，如《行政诉讼法》。《行政复议法》，《行政处罚法》，《行政许可法》等。另外，我省也出台了一些涉及行政程序的地方性法规。《程序规定》作为地方政府规章，在制定时，要注意与上位法的相关规定保持一致；在实际执行时，如果有与法律法规不一致的地方，应当适用法律法规的相关规定；在《程序规定》以外，法律法规还有规定的，还应当遵守法律法规的规定。第三条行政机关应当依照法律，法规，规章，在法定权限内，按照法定程序实施行政行为。【释义】本条是关于合法性原则的规定一、合法性原则的含义合法性原则,是指行政机关行使行政权力,管理公共事务,必须有法律授权,并根绝法律规定，依法定程序进行.合法性原则是行政法最重要的原则,现代法治国家的行政法学可以说就是基于这一原则而建立起来的,当然也适用于行政程序.2004年国务院发布的全面推进依法行政实施纲要中,明确提出要:’合法行政“即”行政机关实施行政管理,应当依照法律,法规,规章的规定进行;没有依照法律,法规,规章的规定,行政机关不得做出影响公民,法人和其他组织合法权益或者增加公民,法人和其他组织义务的决定。二、合法性原则的基本要求本条规定，是合法性原则在行政程序上的具体表现。行政机关实施行政行为，一要遵守法定权限，不得越权实施行政行为，法律,规章赋予了什么样的5权限，就只能实施什么样的行为，不得超越本部门的职权范围；二要遵守法定的程序。法定的程序既包括《程序规定》所规定的程序，也包括有关单行法律法规规定的程序。具体来说，包括了以下几个方面的要求：第一，行政主体的行政职权要有法律依据，即具有法律,法规,规章的依据，“无法律即行政”，亦即职权法定或权限法定；第二，行政主体实施行政行为，符合法定程序，即行政活动的过程符合程序性规范，亦即行政活动过程合法；第三，无法定权限的行政机关不能实施相关行政行为，不按法定程序实施行政行为的，该行政行为违法；第四，公民，法人或者其他组织参与行政活动应当依照行政程序规范进行，即公民，法人或者其他组织合法有序的参与。第四条行政机关应当平等对待公民，法人或者其他组织，不得歧视。行政机关行使裁量权应当符合立法目的和原则，采取的措施应当必要，适当；行政机关实施行政管理可以采用多种措施实现行政目的的，应当选择有利于最大程度的保护公民，法人或者其他组织权益的措施。【释义】本条是关于合理性原则的规定。一、合理性原则的含义合理性原则，又称适当性原则，要求行使行政权力应当客观，适度，符合理性，合理行政不仅要求行政机关应当按照法律，法规规定的条件，种类和幅度范围实施行政管理，而且要求行政机关的行为符合法律的意图或者精神，符合公平正义等法律理性。也就是说，合理行政要求在合法行政的前提下做到合理。相对合法行政而言，合理行政是对行政机关实施行政管理提出的更高要求。2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》明确提出：“行政机关实施行政管理，应当遵循公平，公正的原则，要平等对待行政管理相对人，不偏私，不歧视。行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要，适当；行政机关实施行政管理可以采取多种方式实现行政目的，应当避免采用损害当事人权益的方式”二、合理性原则的基本要求6（一）行政机关实施行政管理应当公平，公正。行政机关的权力是人民通过法律赋予的，行政机关及其工作人员行使权力必须为人民服务，而不应当运用人民授予的权力徇私，为自己或者与自己有关系的组织、团体、个人谋取私利。行政机关及其工作人员在行使自由裁量权时，必须考虑一切应当考虑的因素，尤其是法律、法规、规章明示或者默示要求行政机关考虑的因素。要依法公正办事，尽可能排除一切不合理因素的干扰。合理行政还要求行政机关在实施行政管理时，必须平等对待当事人，不歧视。这是法律面前人人平等的宪法原则对行政机关提出的要求。行政机关无论是实施具体行政行为，还是做出抽象行政行为；无论是授予相对人资格，还是对相对人科以某种处罚，都必须平等的对待相对人，不能因相对人身份、民族、性别、宗教信仰不同而区别对待。平等对待包括两种情形：同等情况同等对待、不同情况区别对待。同等情况同等对待，是指行政机关同时面对多个相对人，情况基本相同的，应当同等对待；行政机关在不同时间阶段先后面对多个情况基本相同的行政管理相对人时，应当遵循行政惯例，与以往对同类相对人保持基本一致，除非法律已经改变。不同情况区别对待，是指当行政相对人处于不同情况，行政机关应当针对行政相对人的具体情况设定权利义务，区别对待。平等对待行政相对人并非意味着不分情况，不管差异，一律相同。对于一些社会弱势群体，应当给予特殊优待和保护。（二）行政机关行使自由裁量权应当符合法律目的。任何法律、法规、规章在授予行政机关自由裁量权都有其内在目的。从根本上说，就是为了更好地实现国家利益和保障行政相对人的合法权益。就每一项授权而言，又有其特殊的立法意图。行政机关行使自由裁量权，必须正确理解法律的意图和精神实质，如果行政裁量行为违背了授权法的意图，就是不当行政行为。比如，《行政处罚法》设定的处罚本质上是促使行政相对人遵守法律的一些手段，处罚本身不是目的。但在实践中，很多行政机关在执法过程中，为了处罚而处罚，在执法过程中可罚可不罚的必罚；在法定处罚幅度内，能多罚的就多罚。这显然是一种违背法律目的、滥用自由裁量权的行为。（三）行政机关采取的措施和手段应当必要、适当。行政机关在行使行政管理职能时，即便是依照法律可以限制行政相对人的合法权益、设定行政相对7人的义务，也应当使行政相对人所受的损失保持在最小范围和最低程度。这就要求行政机关在行使自由裁量权时，所采取的对相对人不利的措施和手段必须是最轻微的，不到万不得已时，不得采取激烈手段。任何干涉措施所造成的损失应当轻于达成行政目的所获得的利益。另外，行政机关实施行政管理的手段很多，不同的管理手段所需要付出的管理成本不相同，给行政机关和行政相对人带来的便利也各不相同，实践中，有的行政机关在选择管理方式时，只考虑自己是否方便，至于行政相对人是否方便，行政相对人的权益是否会因这种管理方式受到的损害则不大关心。这显然违背了合理行政的精神。对此，本条明确要求，行政机关实施行政管理可以采用多种措施实现行政目的的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人或者其他组织权益的措施。第五条行政机关应当将行使行政职权的依据，过程和结果向公民，法人或者其他组织公开，涉及国家秘密和依法受到保护