中央银行学 第九章 中央银行与金融监管

第九章中央银行与金融监管一、金融监管的内涵及其必要性（一）金融监管的内涵及其发展★金融监管是金融监督与金融管理的复合称谓。戴相龙、黄达主编的《中华金融辞库》对“金融监管”的解释是：“金融监管”一词是金融监督和金融管理的复合词，它是指一个国家（地区）的中央银行或其他金融监督管理当局依据国家法规的授权对金融业实施监督管理的称谓。★金融监管有狭义和广义之分。狭义的金融监管是指中央银行或其他金融监管当局依据国家法律法规的授权对整个金融业（包括金融机构以及金融机构在金融市场上所有的业务活动）实施的监督管理。广义的金融监管是在上述监管之外，还包括了金融机构的内部控制与稽核、同业自律性组织的监管、社会中介组织的监管等。★金融监管是伴随着近代银行的产生而开始的。商业银行的内部管理→中央银行的金融监管★早期的金融监管与现代的金融监管有很大不同。早期的金融监管主要是对商业银行发行银行券和保证支付方面的监管；现代的金融监管是中央银行或其他金融监管机构依法对各金融主体和金融市场实行监督和管理。从金融监管的发展过程看，20世纪以前，金融监管在其范围和力度方面与当代相比要小得多。（二）金融监管的必要性金融监管的必要性主要体现在以下几个方面：（1）金融是现代经济的核心；（2）金融业是一个存在诸多风险的特殊行业，对整个经济与社会会有很大的影响；（3）维护金融秩序，保护公平竞争，提高金融效率；（4）金融监管是实施货币政策和金融调控的保障。二、金融监管的主要内容•（一）预防性管理•（二）存款保险制度•（三）紧急救援•（四）国际金融监管的变革与发展★在市场经济和金融体制发展的不同历史阶段，一国的中央银行或货币管理当局执行金融监督管理的目的、内容、基本原则、方式等都不尽相同。★中央银行或货币管理当局对金融业的监督归纳起来，包括三方面的内容：一是为防止银行遭遇风险而设计的预防性监管；二是为保护存款者的利益而提供的存款保险；三是为避免银行遭遇流动性困难，由货币当局在非常状态下所提供的紧急救助。★这三方面在西方国家统称为金融监管的“三道防线”。（一）预防性管理★对金融风险的预防性管理旨在防止或缩小由银行内控不严而引起的各种风险，这些措施主要有：1.市场准入；2.资本充足性；3.流动性管制；4.业务范围的限制；5.贷款风险的控制；6.准备金管理；7.管理评价。（二）存款保险制度★存款保险制度是西方国家在20世纪30年代之后普遍推行和采用的防范金融风险的有效办法，从中央银行金融监管角度来看，它能起着以下三方面的效果：1.存款保险制度为整个金融体系又设置了一道安全防线，从而提高了金融体系的信誉和稳定性。2.存款保险制度对稳定市场,避免金融风潮起着积极作用。3.存款保险制度是中央银行金融监管的辅助和补充。（三）紧急救援★紧急救援是指金融监管当局对发生清偿能力困难的银行提供紧急援助的行为。★紧急救援的方法主要有：1.中央银行提供低利贷款；2.存款保险机构的紧急援助；3.中央银行组织下的联合救助；4.由政府出面援助。★以上谈及的紧急救助方法，在各国的具体做法并不是相同的。（四）国际金融监管的变革与发展★国际金融监管的调整主要表现在以下几个方面：1.改变传统的监管手段，加强以促进金融业谨慎经营为目的的风险监管，保证金融业的效率和稳定；2.加强对大型金融集团的监管；3.要求银行审慎对待与高杠杆机构的关系；4.国际金融监管机构的合作更加密切。可以预见：★未来的保证全球金融体系稳健运行的监管体制框架将是一个更加灵活的，能充分、准确地反映各类风险及风险管理方法的动态发展变化的体系。★监管者与被监管者的关系会发生由对抗型向协作型的转变。★内部管理将成为国际银行监管的重要内容。三、金融监管体制•（一）金融监管模式•（二）金融监管体制•（三）金融监管体制的发展趋势（一）金融监管模式•1.金融监管权力的分配结构和层次划分：双线多头，即中央和地方两级都对金融机构有监管权，即所谓“双线”；同时每一级又有若干机构共同行使监管职能，即所谓“多头”。适用于地域辽阔、金融机构多而且情况差别大，或政治经济结构比较分散的联邦制国家。单线多头，即全国的金融监管权集中在中央，地方没有独立的权力，即所谓“单线”；在中央一级由两家或两家以上机构共同负责的监管模式，即所谓“多头”。从德国、日本和法国的实践来看，人们习惯和赞成各权力机构相互制约和平衡，金融管理部门之间配合是默契的富有成效的。集中单一，即由一家金融机构集中进行监管。发达市场经济国家实行这种模式是与其完善的市场体系、高度发达的经济水平和中央银行或监管当局拥有较大独立性相适应的。发展中国家采用这种模式是由于国内市场体系不完备，金融制度结构比较简单，客观上需要政府通过中央银行统一干预。•2.根据监管主体数量划分：单一全能型：即由一家监管机构对所有金融机构的全部金融业务进行监管。多头分业型：即由两个或两个以上的管理机构分别对金融机构按业务类型进行监管。3.按功能和机构划分：•按金融业务来划分监管对象称之为功能监管，即在一个统一的监管机构内，由专业分工的管理专家和相应的管理程序对金融机构的不同业务进行监管。按不同金融机构划分监管对象称为机构监管。统一监管型分头监管型牵头监管型“双峰”监管型功能监管型统一监管型•按监管主体数量划分法又称为单一全能型，即对于不同的金融机构和金融业务，无论审慎监管，还是业务监管，都由一个机构负责监管。目前有英国、日本、韩国等国家实行这种模式。•其优势在于：可大大降低信息成本，改善信息质量，获得规模效益；避免监管重复、分歧和信息要求上的不一致性；适应性强；责任明确等。但这种监管模式的缺陷也很明显，即缺乏监管竞争，易导致官僚主义。分头监管型•将金融机构和金融市场一般按照银行、证券、保险划分为三个领域，分别设置专业的监管机构负责包括审慎监管和业务监管在内的全面监管。•其优点在于：一是有监管专业化优势，每个监管机构只负责相关监管事务。这种专业化分工有利于细分每项监管工作。二是有监管竞争优势。每个监管机构之间尽管监管对象不同，但相互之间也存在竞争压力。•其缺点是：各监管机构之间协调性差，容易出现监管真空和重复监管；不可避免地产生摩擦；从整体上看，机构庞大，监管成本较高。牵头监管型•几个主要监管机构为建立及时磋商协调机制，相互交换信息，以防止监管机构之间的扯皮推委，特指定一个监管机构为牵头监管机构，负责不同监管主体之间的协调工作。其典型代表是法国•这种模式的优势在于：一是目标明确；二是通过合作提高监管效率。这种模式最大的问题没有解决由谁来控制整个金融体系的风险，牵头监管者并不能做到控制整个体制风险。“双峰”监管型•设置两类监管机构，一类负责对所有金融机构进行审慎监管，控制金融体系的系统性金融风险；另一类负责对不同金融业务监管，从而达双重保险作用。澳大利亚和奥地利是这种模式的代表。•优势在于：一是与分业监管相比，它降低了监管机构之间的协调成本和难度，同时在审慎监管两个层面内部，避免了监管真空或交叉、重复。二是与统一监管模式相比，它在一定程度上保留了监管机构之间的竞争和制约关系。三是在各自的领域保证了监管规则的一致性。•如奥地利在审慎监管方面，仍由奥地利证券监管局负责证券业监管，财政部负责银行和保险业监管。但对经营业务则统一由一个监管机构负责。功能监管型•这是美国自1999年《金融服务现代化法案》颁布后，在改进原有分业监管体制的基础上形成的监管模式。•根据该法，对于同时从事银行、证券、互助基金、保险与商人银行等业务的金融持股公司实行“伞式”监管制度：即从整体上指定联储为金融持股公司监管人，负责该公司的综合监管；同时，金融持股公司又按其所经营业务的种类接受不同行业主要功能监管人的监督；伞式监管人与功能监管人必须相互协调、共同配合。•为避免重复与过度监管，“伞式”监管人的权力亦受到相当的限制。美联储（伞式监管者）金融控股公司（FHCs）从事银行业的子公司从事证券业的子公司从事保险业的子公司美联储/OCC/州银行监管者/FDIC证券交易委员会州保险监管署（二）金融监管体制★金融监管体制是指金融监管职责和权力分配方式的制度安排。类型按监管机构的设立划分按监管机构的监管范围划分单一监管体制多元监管体制集中监管体制分业监管体制不完全集中监管体制1.集中监管体制★集中监管体制是指把金融业作为一个相互联系的整体统一进行监管，一般由一个金融监管机构承担监管的职责，绝大多数国家是由中央银行来承担。又称为“一元化”监管体制。★目前，实行集中监管体制的国家有德国、瑞士、澳大利亚、荷兰、新西兰、韩国等国家。★从20世纪80年代至今，部分发达国家发生了中央银行的货币政策和金融监管职能相分离的制度变迁。2.分业监管体制★分业监管体制是根据金融业内不同的机构主体及其业务范围的划分而分别进行监管的体制。★由分立的监管主体分别对其银行业、证券业、保险业监管的体制中仍然是多样化的模式。★目前，实行分类监管体制的国家，还有法国、西班牙、新加坡、芬兰、丹麦等。金融监管体制的发展趋势★金融监管出现了三个明显趋势：1.一些国家改变了传统的分业监管体制，逐渐向统一监管体制过渡。2.中央银行货币政策与金融监管的双重职能出现分离，金融监管的职能逐渐由专门独立的金融监管机构来承担。3.金融监管正在从机构监管为主转向功能监管为主。四、中国金融监管体系的形成与发展★中国历史上由于长期处于半封建半殖民地的社会，商品经济不发达，金融业比较落后，缺乏建立现代金融监管制度的基本条件。★尽管如此,在中国金融业的发展过程中，逐步形成了以内部稽核为基本形式的金融监管制度，并成为中国近代金融监管的原始形式。（一）中国金融监管体系的形成1905年8月成立的户部银行就在内部设有“稽核”、“监事”的职位。1924年8月孙中山先生成立了国民党革命政府的中央银行，从一开始就注重金融监管工作。1928年11月南京国民政府成立的中央银行，在总行也设置了稽核处。1932年2月在革命根据地瑞金成立的中华苏维埃共和国国家银行，规定其账务要接受财政人民委员会的审查。1950年11月经政务院批准的《中央人民政府中国人民银行试行组织条例》中，就规定了在总行设立检查处。（二）中国金融监管体系的发展★改革开放以来，随着中国金融业的迅猛发展，出现了多元化的金融机构、多种类的金融工具和金融业务，引进了外资金融机构。★为了适应这种局面，我国金融监管体制的变化划分为两个阶段：1992年以前，中国人民银行行使金融监管职能，是单一金融监管机构模式。从集中单一的金融监管体制走向分业监管体制（1992-）集中单一的金融监管体制的建立•1984年以前，中国没有现代意义上的银行监管。1984－1992年，进入了中央银行行使金融监管职能的初始阶段，属于集中单一的金融监管体制。•1984年开始，中国形成中央银行、专业银行的二级银行体制，中国人民银行行使中央银行职能，履行对银行业、证券业、保险业、信托业的综合监管。这一阶段是人民银行专门行使中央银行职能的初期，主要依靠行政手段管理金融。•1992年8月，国务院决定成立证券委和中国证监会，将证券业的监管职能从中国人民银行分离出去，中国人民银行主要负责对银行、保险、信托业的监管。•分业监管体制正式形成的标志是1998年11月18日成立中国保险监督管理委员会。分业监管的金融监管体制的建立和改革(1998-2003)•中国证券、保险监督管理委员会相继成立，银行与其所办的信托、证券业务脱钩。1998年4月，国务院证券委和中国证监会合并组成国务院直属正部级事业单位，1998年9月，国务院进一步明确中国证监会是全国证券期货市场的主管机关。1998年11月18日，中国保监会正式成立，专司对中国保险业的监管。•2003年，成立中国银行业监管委员会。依法对银行、金融资产管理公司、信托公司以及其他存款类机构实施监督管理。★从目前我国金融监管体制来看，属于分业监管的模式。中国银监会、中国证监会、中国保监会这三个金融监管部门各司其职，分工合作，共同承担金融业的监管责任。★中国香港特别行政区的金融监管体制有自己的特色。★在中国澳门