现代城市公共安全应急管理概论讲义(第一章概述)资料

北京同略时代信息技术有限公司现代城市公共安全应急管理概论张沛2007年十月进入21世纪以来，无论是发达国家，还是发展中国家，都面临着各种突发公共事件不断增长的严峻挑战。地震、海啸、空难、恐怖暴力、疫情流行等突发公共事件此起彼伏、层出不穷，给各国人民的生命财产造成了难以估量的损失，严重干扰了社会秩序的正常运行，阻碍了社会的经济发展，威胁到社会的和谐稳定。尤其是作为地域社会政治、经济和文化中心的现代城市，由于居住人口稠密，公共基础设施不断扩展，各种大型活动接连不断，一旦出现突发公共事件，造成的危害更加严重。如何及时有效地防范和应对各种突发公共事件，保障城市公共安全，维持社会稳定发展，已成为政府、社会和公众共同关注的焦点，成为城市管理者亟须解决的问题。第十讲现代城市公共安全应急管理案例本次培训共分十讲第一讲相关概念及应急管理发展第二讲现代城市公共安全应急体系第三讲城市公共安全应急法律法规体系第四讲现代城市公共安全应急规划第五讲现代城市公共安全应急组织体系第六讲现代城市公共安全应急运行机制第七讲现代城市公共安全应急运作平台第八讲现代城市公共安全应急管理工作过程第九讲现代城市公共安全应急保障资源第一讲相关概念及应急管理发展北京同略时代信息技术有限公司在应对突发公共事件的过程中，人们已开始意识到对突发公共事件的应急管理需要进行全面和系统的研究，期望通过把握突发公共事件生成的内在机理和发展规律，在理论上建立起一套完整的应急管理办法，指导应急活动的开展，提高应对突发公共事件的处置能力。但是，全面、系统化的应急管理研究起步较晚，许多概念和观点尚未取得基本的共识，需要作进一步的探讨。应急管理的发展过程第一讲内容提要四大概念解释突发公共事件突发公共事件应急活动城市公共安全城市公共安全应急管理一条轨迹描述在城市运行中，总有一些意想不到的事情发生。这些事情的影响，小到个人和家庭，大到整个城市和国家，危及城市公民和社会公众的切身利益。常言道“知彼知己，百战不殆”，认清突发公共事件的本质是做好应急管理工作的第一步。突发公共事件是指突然发生、危及大众利益、影响社会秩序、不期望出现并需要尽快制止的事情。“突发”包含了时间和预测两方面的内容，在时间上体现为来得很快，在预测上体现为出乎预料；“公共”包含了对象、范围和主体三方面的内容，涉及的对象不是某个个体和团队，而是社会公众，波及的范围不是几个家庭和企业，而是整个社会，管理的主体为政府，需要社会共同参与；“事件”包含了性质和程度两方面的内容，在性质上表现为有害，在程度上表现为严重。突发公共事件——突发公共事件的界定突发公共事件——突发公共事件的界定突发事件是一个相对的概念，必须与事件承受的对象和产生的环境相对应。某一事件对某些对象来讲是突发事件，而对其他对象而言可能就是一般的简单事件，或许称不上是事件。突发公共事件与突发事件是相容的关系，突发公共事件是突发事件的一部分，并不是所有突发事件都是突发公共事件。突发事件突发公共事件突发性社会性不确定性破坏性衍生性扩散性突发公共事件——突发公共事件的特征突发公共事件——突发公共事件的特征突发是相对于非突发而言的。绝大多数突发公共事件是在人们缺乏充分准备的情况下发生的，使人们的正常生活受到影响，使社会的有序发展受到干扰。由于事发突然，首先人们在心理上没有做好充分的思想准备，会产生烦躁、不安、恐惧等情绪；其次，社会在资源上没有做好充分的保障准备，需要临时调集各类应急资源；再次，管理者在措施上没有做好充分的设计准备，必须针对具体情况制定处置措施。虽然有些突发公共事件存在着发生征兆和预警的可能，但由于真实发生的时间和地点难以准确预见，同样具有突发性。突发性社会性不确定性破坏性衍生性扩散性突发公共事件——突发公共事件的特征突发公共事件具有高度的不确定性。一是发生状态的不确定性。具体突发公共事件在什么时间、什么地点、以何种形式和规模爆发通常是无法提前预知的。有些自然灾害可通过科技手段和经验知识，能够减少某些不确定因素，但是很难确定那些不确定因素造成的结果。如果突发公共事件没有不确定因素，也就不属于突发公共事件，这样的事件可预先做好充分的准备工作，用通常的办法去应对。二是事态变化的不确定性。突发公共事件发生之后，由于信息不充分和时间紧迫，绝大多数情况的决策属于非程序化决策，响应人员与公众对形势的判断和具体的行动以及媒体的新闻报道，都会对事态的发展造成影响。许多不确定因素在随时发生变化，事态的发展也会随之出现变化。突发性社会性不确定性破坏性衍生性扩散性突发公共事件——突发公共事件的特征突发公共事件的破坏性来自五个方面：对公众生命构成威胁、对公共财产造成损失、对各种环境产生破坏、对社会秩序造成紊乱和对公众心理制造障碍。在危害发生后，由于人们缺乏各方面的充分准备，难免出现人员伤亡和财产损失，造成自然环境、生态环境、生活环境和社会环境的破坏，打断社会秩序的正常运行节奏，引发公众心理的不安、烦躁和恐慌情绪。有些破坏是暂时性的，随着突发公共事件处置的结束逐步消除；而有些破坏产生的影响则是长期的，少则几年，多则几十年，甚至达百年、数百年。如果对突发公共事件的处置不当或不及时，可能还会带来经济危机、社会危机和政治危机，造成难以预计的不良后果。突发性社会性不确定性破坏性衍生性扩散性突发公共事件——突发公共事件的特征衍生性是指由原生突发公共事件的产生而导致其他类型突发公共事件的发生。分两种情况考虑：一种情况是衍生突发公共事件的从危害程度、影响范围低于原生突发公共事件，社会的主要力量和精力集中于原生突发公共事件的处置，应急活动的主要对象不会发生改变；另一种情况是衍生突发公共事件的从危害程度、影响范围高于原生突发公共事件，从本质上讲，问题的主要矛盾已发生了转移，应急活动的主要对象已产生了变化，需要重新调整社会力量和精力，解决面临的主要问题。对于第二种情况只有少数情况是难以避免的，多数情况是由于处置时对问题考虑不周和控制失误所致。突发性社会性不确定性破坏性衍生性扩散性突发公共事件——突发公共事件的特征随着社会的进步和现代交通与通信技术的发展，地区、地域和全球一体化的进程在不断加快，相互之间的依赖性更为突出，使得突发公共事件造成的影响不再仅仅局限于发生地，会通过内在的联系引发跨地区的扩散和传播，波及到其他地域，形成更广泛的影响。而且有些突发公共事件本身带有一定的国际性色彩，其产生的背后具有某些国际势力的支持，自然会出现联动效应，比如恐怖事件、社会骚乱，这会给突发公共事件的应对带来更大的难度。突发性社会性不确定性破坏性衍生性扩散性突发公共事件——突发公共事件的特征社会性是指突发公共事件会对社会系统的基本价值观和行为准则构架产生影响，其影响涉及的主体是公众，而不是社会的个体。在突发公共事件的应对过程中，整个社会会重新审视以往的群体价值理念，通过认识和思考，重新调整社会系统的行为准则和生活方式，重新塑造自身的基本价值观。突发性社会性不确定性破坏性衍生性扩散性突发公共事件——突发公共事件的分类按内在属性分类自然灾害、重大事故、疫病危害、社会事件和暴力冲突。按发展态势分类[罗森塔尔（Rosenthal）]龙卷风型、腹泻型、长投影型和文火型。按表现方式分类点式事件、线性事件、周期性事件和综合性事件。人们从不同的角度出发，根据不同的判别标准，对突发公共事件还有其他多种划分形式，以满足各种应急活动开展的需要，以利于问题的研究和快速解决。突发公共事件——突发公共事件的生命周期危机生命周期理论[1]薛澜，张强，钟开斌著.危机管理.北京：清华大学出版社，2003：45从危机管理角度出发的观点预防、准备、反应和恢复(prevention，preparation，response，recovery，PPRR)的四阶段模型美国联邦安全管理委员会提出的减缓、预防、反应和恢复(mitigation，preparation，response，recovery)四阶段模型罗伯特•希斯(RobertHeath)提出的减少、预备、反应和恢复（reduction，readiness，response，recovery,4R）模型库姆斯(W．TimothyCoombs)提出的预防、准备、绩效、学习(prevention，preparation，performance，learn)四个基本因素模型从危机过程角度出发的观点芬克(Fink)提出的征兆期、发作期、延续期、痊愈期四阶段生命周期模型危机前、危机、危机后三阶段模型米特罗夫(Mitroff)的五阶段模型突发公共事件的生命周期——芬克的四阶段生命周期模型[1]薛澜，张强，钟开斌著.危机管理.北京：清华大学出版社，2003：45第一阶段：征兆期——有线索显示有潜在的危机可能发生；第二阶段：发作期——具有伤害性的事件发生并引发危机；第三阶段：延续期——危机的影响持续，同时也是努力清除危机的过程；第四阶段：痊愈期——有一些迹象清晰地显示出危机不再具有威胁性和破坏性，危机事件已经完全解决。突发公共事件的生命周期——米特罗夫的五阶段模型[1]薛澜，张强，钟开斌著.危机管理.北京：清华大学出版社，2003：45第一阶段：信号侦测——识别新的危机发生的警示信号并采取预防措施；第二阶段：探测和预防——组织成员搜寻已知的危机风险因素并尽力减少潜在损害；第三阶段：控制损害——在此阶段，组织成员努力使其不影响组织运作的其他部分或外部环境；第四阶段：恢复阶段——尽快让组织运转正常；第五阶段：学习阶段——组织成员回顾审视所采取的突发危机管理措施，并对其进行整理，使之成为今后的运作基础。突发公共事件的生命周期——国内学者提出的五阶段模型薛澜等国内学者将危机管理过程划分为五个阶段：危机预警阶段、识别危机阶段、隔离危机阶段、管理危机阶段和危机后处理阶段。根据不同阶段的特征采取相应的危机管理策略和措施，准确地估计危机形势，尽可能把危机事态控制在某一特定的阶段，以免进一步恶化。突发公共事件——突发公共事件的生命周期突发公共事件生命周期模型突发公共事件类型多种多样，但都具有基本相同的生存过程，都要经历潜伏期、爆发期、影响期和结束期四个阶段的演变，这也就是突发公共事件的生命周期。潜伏期——与其他阶段相比，潜伏期一般具有较长的时期，在此期间突发公共事件处于质变前的一个量的积累过程，待量积累到一定的程度后，便处于一触即发的状态，一旦“导火索”被引燃，就会立即爆发出来，给社会带来危害。爆发期——是突发公共事件发生质变后的一个能量宣泄过程，此阶段一般持续时间比较短而猛烈。受导火索的触发，潜伏期逐步积累起来的能量通过一定的形式快速释放，产生巨大的破坏力，给整个社会带来不同程度的危害。影响期——是在突发公共事件爆发之后，由此造成的灾难还在持续产生作用，破坏力还在延续的阶段。许多情况下，影响期与爆发期之间没有明显的界线划分，两者是交叉重叠的。结束期——在突发公共事件的危害和影响得到控制之后，突发公共事件进入结束期。这一时期的结束按照不同的标准会有不同的结论。从管理的角度出发，可以以社会恢复正常运行状态为结束标志；从过程的角度出发，可以以危害和影响完全消除作为结束标志。突发公共事件应急活动——突发公共事件应急活动的界定应急活动是指针对突发公共事件所开展和进行的研究、开发、生产、建设、管理、宣传等一系列活动，其目的是预防、制止突发公共事件的发生，保护公众的生命安全，减少各种危害，确保自然、环境、社会、经济的和谐发展。由于社会的各个领域都存在突发公共事件问题，因此应急活动遍及社会的每个角落。为有效地应对突发公共事件，需要有目的地开展各种应急活动，并对应急活动进行分类和规范，以利于应急活动的相互协调，便于应急活动的管理。突发公共事件应急活动——突发公共事件应急活动的划分应急活动理论研究社会促进事务管理系统建设应用开发突发公共事件应急活动——突发公共事件应急活动的划分理论研究包括监测探测、精确定位、关键装备、移动通信、辅助决策、信息标准和应急平台等。模型的研究共性研究涉及突发公共事件的定义、共同特征以及发展演变规律，以求从整体上提高对突发公共事件的认识