第十一章 行政改革

行政管理学主讲:方美玲第十一章行政改革第一节行政改革概述一、行政改革的涵义关于行政改革涵义的观点非常多，主流的观点通常从行政生态的角度来考虑，认为行政改革通常指政府行政组织为适应行政内外环境的变化，使行政管理达到社会满意的程度，在各种政治力量和社会力量的作用下，有计划的调整和改变国家行政管理方方面面的过程。从这个定义中我们可以进一步了解到：1．行政改革的原因行政生态学认为，任何行政管理都存在于一定的行政环境之中并受其影响，任何环境方面的变化都会对行政管理产生影响，行政管理必然会随之发生相应的改变。因此，行政改革的原因是行政环境或者说是行政生态的变化。2．行政改革的目标不同的国家、不同的历史时期，其行政环境不尽相同，因此行政改革的具体目标也就存在差异。但是抛开具体细节的差异，行政改革又显示出一些相同的目标追求。这种目标追求就是通过改革，使行政管理与行政环境相适应，改革不良行政，提高行政组织的能力与行政管理的有效性，使行政管理达到社会满意的程度。3．行政改革的特点行政改革的一个重要特点是它通常都是由政府行政组织发起的一种自我改良行为。因此通常都是自上而下的、并且有计划甚至有步骤的。4．行政改革的内容行政改革的内容十分广泛，可以说是包含了行政管理的方方面面，从行政改革的实践来看，其改革的重点内容主要集中在行政权力、行政组织结构、行政职能、人事行政等几个方面。二、行政改革的动力行政改革来源于行政环境的变化，这种变化发生之后便产生了两种基本的对立力量。一是要求行政管理进行变革，称之为行政改革的动力，另一是要让行政管理保持原状，称之为行政改革的阻力。行政改革的动力，就是指推动决策者和行政领导采取措施，实现行政变革发展的力量。这种力量来源于对改变行政系统现状的需求。其中来自于外部环境的推动力量形成行政改革的外部动力，来自于内部环境的力量形成内部动力。（一）行政改革的外部动力1．政治方面的动力政治同行政有着最为紧密的关系，政治发展对行政发展的影响最为直接，政治制度的变更与发展必然导致行政制度的相应变化。当宪法的修改涉及行政体系时，行政体系必然随之变化。政治决策的变动，也必然要求行政体系做出相应变化。2．经济方面的动力经济制度的变化必然导致行政制度的变革，经济政策的变化会对行政体系提出不同的要求，一定的经济状况需要有与之相适应的行政制度，经济的发展必然伴随着行政的发展。比如，改革开放以后，随着我国经济体制从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，客观上也就要求政府进行改革，转变政府职能，政企分开。3．文化方面的动力任何一个行政体系的结构形式、运转程序、决策过程以及行政人员的行为、态度、价值观等，都直接或间接地受到文化的影响和制约。当一种新的行政文化、行政价值取代旧的行政文化、行政价值，行政改革已经由可能成为现实。比如我国有长期的官本位的文化传统，认为当官不为民做主，不如回家卖红薯的思想应当让位于民本位，官员是公仆是雇员而不是主人，改革的方向——打造服务型政府。4．社会方面的动力行政管理是社会大系统中的一个子系统，社会的变化必然会作用于行政系统，要求其做出相应的变革与调整。比如，阶级、阶层的变化会引起政府系统功能的变化；社会权力再分配会带来政府系统权力力量、范围和领域的变化；社会流动性增强要求政府系统具备相应的功能等。（二）行政改革的内部动力1．新的技术方法的应用新技术的产生使人们有可能在政府中采用这种新技术，而政府通过对新技术的采用，不但会使组织结构发生改变，也会影响到行政人员的观念、态度和工作方法。比如行政信息技术的普遍应用，一方面减少了人的手工劳动，降低成本；另一方面带来了一系列新的行政管理模式和组织方法，从而极大地提高了行政效率。2．政府内部改革人士的推动政府内部一些有使命感和责任心的人，往往是行政改革和发展的中坚力量，对行政改革和行政发展起到一种推动作用，他们并非既得利益的一部分，但也并非完全同既得利益无关，促使他们进行改革的是对国家的责任，在自上而下的改革和发展中，这些人的作用就特别可贵。一旦他们觉察到现行的行政制度出了问题，那么他们往往会在政府内部率先发起行政改革。3．政府雇员的利益需求公共选择理论认为，政府雇员也是经济人，有着自己的利益追求。当政府雇员对自己的现状不满，或者预期可以通过改革改善自己的利益时，他们会寻求和支持改革。三、行政改革的阻力及其克服（一）行政改革的阻力1．内部阻力行政改革存在一个悖论，一方面行政组织既是行政改革的设计者、组织者、推动者和执行者，另一方面，它又是行政改革的对象和客体。因而行政改革在很大程度上是一种基于外部压力的、被动的自我手术。当改革有利于本身时，会比较顺利，当改革触及其利益时，就会形成改革的阻力，因此，行政改革的阻力主要来自行政体系的内部。（1）行政人员的反对行政人员的态度对行政改革过程有十分重要的影响。行政人员反对进行行政改革可能会出于下面几个原因：第一，观念守旧、安于现状第二，考虑个人得失第三，不了解改革的实际内容和意义第四，对改革的成功缺乏信心（2）行政组织的障碍组织系统现行的内部结构、管理体制、权责关系、运行机制等等可能会给改革带来一定的阻力，特别是当它们本身成为行政改革的对象时，造成的阻力可能会更大。这种阻力有时往往是潜在的、无形的，对行政改革的进程具有很大的破坏力。组织方面的阻力可能出于下面几种原因：第一，部门利益受到损害第二，组织缺乏改革的客观资源（人力、物力财力）2．外部阻力行政改革还会遇到来自组织外部的阻力。这些阻力主要包括：（1）对改革持不同意见的各种力量的反对这些力量可能是反对党、持不同政见者、统治集团内部的保守派、既得利益集团，也可能是一般的社会大众。他们抵制或反对进行改革的原因与组织系统内部产生阻力的原因基本相同，如思想因循守旧，个人利益、部门利益或集团利益受到损害，对行政改革的目的、意义缺乏了解或对行政改革缺乏信念，等等。（2）缺乏配套改革的制约行政体系是上层建筑体系之中的一个小系统。它的变革必须与政治制度和经济制度的改革相配套、相适应并协同进行，否则，任何一方的改革滞后都会影响整个社会改革与发展的进程。（3）突发事件的阻碍行政改革需要投入相当的人力、物力和财力，如果在改革的过程之中突发战争、疫病、自然灾害、恐怖袭击等事件，则有可能会造成改革的被迫停顿，从而阻碍改革的进行。（二）克服行政改革阻力的方法1.认真论证改革计划或方案，确保改革结果有利于社会整体和多数人利益行政改革的根本目的是适应行政环境的变化，使政府能够更好的服务于社会广大公众，同时使其成员的能力、成就、待遇等等得到同步发展。因此，要使改革成功、减小改革的阻力，必须认真论证改革计划或方案，确保改革结果有利于社会的整体利益和多数人的利益，以便使绝大多数的人支持改革。2．让各级行政人员积极参与行政改革过程心理学研究表明，人们对某项事情的参与度与他们对此项事情的支持度呈正相关。让各级行政人员参与改革计划的设计或参与讨论实施改革计划所需要解决的问题，可以增加他们对改革过程的了解、认同和责任感、减少或消除对立情绪。让各级行政人员参与的程度越大，效果越好。3．使行政组织形成勇于改革的文化氛围由于保守的官僚文化常常是阻碍改革的重要原因，因此，培育勇于改革、勇于创新的组织文化有利于改革的提出与执行。这样的文化首先有利于改革者的出现并发起改革，改革者出现以后更要广泛宣传、深入动员，扩大这种文化氛围，那么改革过程之中的阻力自然减小，甚至化阻力为动力。4．广泛宣传，使社会形成改革的共识行政改革的牵涉面非常广，要取得成功，需要整个社会的配合。因此，必须要广泛宣传、积极沟通，形成改革的共识，让各方面都做好必要准备。比如，行政改革中涉及政企分开的部分，除了政府放权之外，也需要企业有良好的心理准备，转换经营机制。又如要建立有限政府，就必须让社会有更多自治的能力，否则政府放权了，社会却不能自我管理，会造成社会混乱。5．合理安排改革的时间和进程改革需要选择恰当的时机，最好在影响改革的合力为正方向的最大值时提出，即改革的动力与阻力之差最大时提出。在一般情况下，人们对改革有一个适应过程，应避免过于激烈。但并不等于时间越长越好，长了可能消耗了人们的改革热情与动力，错失改革的良机。可以选择先试点再推广，分解目标逐步过渡，阶段性分步进行或一次性全面推开等多种方法。6．对受损者进行补偿改革是利益的再分配，改革中的利益受损者是改革的强大阻力，在改革中对他们进行补偿有助于得到他们的支持。“受损者虽然人数很少，但是势力很强而且影响力大。还有一个问题就是，收益往往是在未来实现的，而损失是当前的。”虽然，对受损者进行补偿可能会付出高昂的代价，但是由此推动改革进程所获取的长远利益是无可比拟的。第二节当代西方国家的行政改革一、当代西方国家行政改革的主导理论（一）公共选择理论公共选择理论是旨在将市场制度中的人类行为与政治制度中的政府行为纳入同一分析的轨道，即经济人模式，从而修正传统经济学把政治制度置于经济分析之外的理论缺陷的一种新公共经济理论。它不仅是经济学中的一个重要分支，也是现代政治学和行政学中的重要研究内容。其中尤其是主要代表人物布坎南的“政府失败理论”最具影响。1．公共选择理论的基本假设所谓公共选择是指非市场的集体选择，实际上就是政府选择。公共选择理论的基本特点是以经济人的假定为分析武器。所谓经济人假定，即是指：作为一个人，无论他处于什么地位，其人的本性都是一样的，都以追求个人利益，使个人的满足程度最大化为最基本的动机，亦即假定人都具有经济人特点。基于这一假定，布坎南认为，因为国家仍是一种人类的组织，在这里作决定的人和其他人没有什么差别，既不更好，也不更坏，这些人一样会犯错误。国家不是神的造物，它并没有无所不在和正确无误的天赋。这样便使我们无论在分析个体行为还是集体行为时就有了一个共同的出发点：经济人假设——当人们必须在若干取舍面前进行选择时，他们将更愿意选择那种能为自己带来较多好处的方法，而无论他们来自私人部门还是公共部门。2．政府失败及其原因布坎南从政府的经济人假设得出了政府失败的结论。所谓政府失败，是指国家或政府的活动并不总像人们原先认为的那样有效或政府干预主义理论所说的那样有效。在布坎南看来，政府作为公共利益的保证人，其作用是弥补市场经济的不足，并使各经济人员所作决定的实惠效应比政府干预以前更高，否则，政府的存在就无任何经济意义。布坎南认为政府失败的原因主要包括：（1）政府部门缺乏竞争机制；（2）政府部门缺乏降低成本的激励机制；（3）政府机构自我膨胀；（4）对政府部门的监督信息不完备；（5）政府的寻租行为。3．政策建议布坎南在剖析政府失败原因的基础上对失败的补救提出了政策建议：1）创立一种新政治技术，提高社会民主程度；2）在公共部门恢复自由竞争，改善官僚体制的运转效率；3）改革赋税制度，约束政府权力。布坎南等公共选择理论家认为，一旦发生公共生产低效率的问题，就应该从现行体制上寻找原因，从制度创新上去寻找对策，以便从根本上减少政府的失败。（二）新公共管理理论20世纪70年代，西方各国从社会经济的繁荣陷入“滞胀”，从经济学家到政治学家再到行政学家都在寻找原因和出路，结果大多数的专家都认为凯恩斯主义主张的全面干预的大政府宣告失败，这时候许多行政学家开始反思大政府理论甚至韦伯的官僚制理论，他们认为政府低效的根源在于传统的官僚制，于是掀起了一股改革政府的运动，将私营企业的管理方法引入到公共部门的管理之中，以此来提高公共部门的管理效率，由此形成了席卷全球的新公共管理运动。新公共管理运动的主要代表理论为奥斯本等人的企业家政府理论。1．传统政府官僚体制的危机与企业家政府理论的出现奥斯本认为，政府对于社会的存在和发展固然是必不可少的，但遗憾的是，政府的现状并不令人满意，它并没有像人们所期望的那样有效地运作。到20世纪80～90年代，当美国经济萧条乃至更加不景气时，一