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第三章行政法的基本原则基本原则介绍与案例分析“平等”、“公平”、“正义”是整个法学的“公理”，是法学的逻辑起点。法律的所有基本原则，都源于这些“公理”。“所有的道路都通向城市——但却是不同的城市”第一节行政法基本原则概述•行政法的基本原则是指行政主体实施行政行为时所必须遵循的，体现在行政法规范中的、最基本的法律准则。也就是说，行政法的基本原则具有“基本”属性、“法律”属性、和“特殊”属性。一、“基本”属性•行政法基本原则，是行政法最基本的法律准则。这就是行政法基本原则的“基本”属性。•行政法的基本原则不是具体的行为准则即行政法规范。它并没有具体规定行政法律关系的双方当事人可以做什么、应当做什么或不得做什么。它是用来指导行政法规范实施的准则，是一种比较宏观和抽象的指导性准则。二、“法律”属性•行政法的基本原则是一种法律原则，而不是一种理论原理。行政法的基本原则是一种法律准则。法律准则，是指经利益主体制定或认可的，具有普遍性法律效力的行为准则。行政法基本原则与具体的法律规范一样，是一种法律准则，是必须得到贯彻执行的。这是行政法基本原则的法律属性。三、“特殊”属性•行政法基本原则是体现在行政法规范而不是其他法律规范中的基本准则。这就是行政法基本原则的特殊属性。•行政法的基本原则作为行政法所特有的基本原则，是因为它体现在行政法规范中，是对行政法现象的概括。行政法主要是规范行政权的法，因而行政法基本原则主要是行政行为而不是相对人行为的准则。中国行政法上的基本原则传统经典划分法治主义原则合法性原则合理性原则应急性原则第二节行政合法性原则（一）行政合法性原则的概念行政合法性原则是行政法基本原则中最重要的一个原则,是指行政主体行使行政权必须依据法律，符合法律，不得与法律相抵触。德国：（1）法律优越原则：行政不得与法律相抵触。（2）法律保留原则：必须依据法律，若未经法律授权不得行使，行政行为由立法机关以法律形式规定。•如何理解行政合法性原则中的“法”？•行政合法性原则，指不仅要符合议会的立法，也要符合行政机关的立法。这表明，行政合法性原则中的法也在不断发展，具有时代的内容和特征。在我国现阶段，行政合法原则要求行政机关进行行政活动时应遵循宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及行政规章等具有普遍约束力的规范性文件。（二）行政合法性原则的内容•1．行政主体合法。行政主体必须是依法成立的享有行政管理权的行政机关和经法律法规授权的组织，也可以是行政机关委托的其他非行政组织。受委托组织只能以委托组织的以名义行使职权活动，且其法律效果也直接归属于委托组织。•《上海市轨道交通管理条例》（２００２年５月２１日上海市第十一届人民代表大会常务委员会第三十九次会议通过）•第四条上海市城市交通管理局（以下简称市交通局）是本市轨道交通的行政主管部门，负责本条例的组织实施；其所属的上海市轨道交通管理处（以下简称市轨道交通处）负责本市轨道交通的具体管理工作。市交通局可以委托市轨道交通处实施本条例规定由市交通局实施的行政处罚。•轨道交通线路运营单位负责其运营范围内轨道交通运营的日常管理工作。经市交通局认定具备实施行政处罚条件的轨道交通线路运营单位，按照本条例的授权实施行政处罚。•市计划、建设、规划等有关行政管理部门按照各自的职责实施本条例。•《行政处罚法》•第十七条：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。”•第十九条：“受委托组织必须符合以下条件：（一）依法成立的管理公共事务的事业组织；（二）具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；（三）对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。•结合上述两个法律规范，如何理解行政主体的合法？•2．行政职权法定。行政机关的职权，必须由法律规定。行政机关必须在法律规定的职权范围内活动。凡法律没有授予的，行政机关就不得为之。法律禁止的当然更不得为之。否则就是超越职权。•在内部，超越职权就是行政机关横向超越了某一行政机关的职权，或纵向超越了上下级行政机关之间的职权；在外部，超越职权就会侵犯公民的合法权益。•行政机关的法定职权，一般有两种形式：一是由行政机关组织法规定，大都以概括之语言，划定各机关的职责范围；二是由单行的实体法，规定某一具体事项由哪一行政机关管辖。案例探讨•被告有无颁发文化经营许可证的主体资格和职权•某娱乐公司于浦东新区博山东路４６３号开设卡拉ＯＫ、ＫＴＶ包房，开设于居民居所楼下，居住于楼上的居民因受噪声污染，高某状告被告上海市社会文化管理处，要求法院撤销被告违法颁发的文化经营许可证。法院经审理查明，按照《上海市文化娱乐市场管理条例》的规定，颁发文化经营许可证的权限在文化娱乐场所所在地的文化行政管理部门，而不在上海市社会文化管理处，故判决撤销其颁发的文化经营许可证的具体行政行为。•因为市人大《上海市文化娱乐市场管理条例》第十六条第二款中对颁证主体已作了明确规定，即在星级宾馆外的其他地方开办营业性文化娱乐场所的，应当向所在地的区、县文化行政管理部门提出申请；区、县文化行政管理部门应当在接到申请书之日起十日内提出审批意见，报市文化行政管理部门核准；市文化行政管理部门应当在接到提请核准报告之日起十日内作出书面答复；经核准的，由区、县文化行政管理部门发给《文化经营许可证》。本案第三人某娱乐公司的住所地在本市浦东新区博山东路４６３号，故应由浦东新区文化市场管理处向第三人颁证。被告向第三人颁发文化经营许可证的行为超越了其职权范围，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第２目、第４目的规定，应予以撤销。•3．行政行为实体合法。行政行为必须依照法律规定的范围、手段、方式进行，任何一个行政行为必须以法律规定的事实要件为基础，而每一个事实要件必须由相应的事实佐证，每一个事实佐证必须经得起审查和行政管理相对人的反驳与质证。行政机关作出的具体行政行为必须以事实为依据，以法律为准绳。•行政机关援引的规范性文件必须是合法有效的文件，不得与更高层次的规范性文件相抵触；•行政机关行使职权必须具有法律的明确授权；•行政行为的各个方面（如处罚的种类、幅度等）都要在法律所规定的范围之内，对行政管理相对人的认定和对事件性质的判断应符合法律所确定的要件等。•4．行政行为程序合法。行政主体必须依照法定程序实施行政行为。•如：法定的方式、步骤、顺序以及时限等。“先调查后裁决”•5．行政行为形式合法。指行政行为的表现形式必须符合法律规范的要求。行政行为形式合法是作为的行政行为在形式上应当合法，不作为的行政行为没有直观的外在的表现形式，因而一般不纳入行政行为形式合法的范畴。行政行为形式合法主要是表现为语言文字的行为形式和表现为动作的行为形式要合乎法律规范的规定。•例如行政处罚决定书必须是书面的，口头无效；例如上海市地方规章的颁布必须由市长签署等等。案例分析•2001年10月6日，吴某到厂长办公室要求分房。厂长刘某以要出去开会为由令吴某离开。吴某不从，刘某遂不耐烦，并向外推吴某。吴某在后退中无意将办公桌撞倒，打破茶杯。刘某见状大怒，向公安机关报警。公安干警赶到后，不容吴某分辩将其带到派出所。第二天，某市A区公安分局以吴某妨碍公务为由，作出对其行政拘留10日的处罚。吴某不服提请复议，市公安局维持原裁决。被处罚后，吴某仍然不服，提起行政诉讼，请求法院撤销行政处罚决定，并要求公安机关赔偿损失。•问：某市A区公安分局的行为是否符合行政合法性原则的要求？受理法院应如何处理？•分析要点：•法院经审理认为，某市A区公安分局认定事实不清，证据不足，行政处罚过程中没有听取当事人的申辩，严重违反法定程序，故依法予以撤销原处罚决定。•某市工商局按《陆生野生动物保护实施条例》的规定，以授权书的形式授权市林业局实施对市场销售国家保护野生动物的查处。某日，某市林业局在某大酒店查获了一只准备宰杀的穿山甲，重4.4千克遂以该酒店非法收购国家重点保护二级陆生野生动物为由，依据《野生动物保护法》第35条第一款、《陆生野生动物保护实施条例》第37条、《民法通则》第61条第2款之规定，作出三项处理决定：•（1）没收酒店非法收购的重4、4千克活穿山甲一只；•（2）没收与购买穿山甲等值的价款2380元；•（3）罚款11900元。某大酒店以某市林业局无权处罚、给其造成直接经济损失为由向法院提起诉讼。•问：试根据行政合法性原则和行政法的渊源，某市林业局对某大酒店的行政处罚是否合法有效？•分析要点：•某市林业局依据的法律有误。《民法通则》只能是民事活动的依据，而不能成为行政机关对行政相对人实施没收货款具体行政行为的依据；第二，某市林业局虽然具有某市工商局的授权实施对市场销售国家保护野生动物的查处，但是这种授权并非法律法规授权，在本质上属于行政委托，因此，某市林业局不能以自己的名义对行政相对人进行处罚。因此，某市林业局所作出的行政处罚都应该予以撤销。案例探讨•非典隔离的法律依据案•据2003年5月15日《南方周末》报道，卫生部卫生与法制监督司司长赵同刚表示，我国暂时将非典归入乙类传染病中的特殊传染病加以管理。然而，《传染病防治法》规定，对甲类传染病病人和病原携带者，乙类传染病中的艾滋病病人、炭疽中的肺炭疽病人，方可予以隔离治疗。这样，我们当时采取的对非典病人的强制隔离措施就陷入了一种尴尬境地，即缺乏法律依据。对此，赵司长表示，我们是把非典作为乙类传染病中的特殊类来加以管理的，因为是特殊类，所以我们认为可以也需要采取隔离的控制措施，但是对于这一点，却没有明确的法律依据予以授权。•请问：对非典病人的强制隔离是否违反了法律保留原则？思考时请注意，当时的Sars已经形成了高度的行政紧急状态。•提示：行政应急性原则是否可以优于行政合法性原则？合法性原则：实例观察•法的合法性：形式与实质考虑到对公民自由权和隐私的尊重，新修改的《婚姻法》和国务院《婚姻登记条例》废止了原来有关“强制婚检”的规定。但是，一些数据表明，强制婚检的废止对控制传染病和防止新生儿畸形产生了负面影响。于是，黑龙江省与今年通过地方立法恢复了强制婚检的要求，其依据是《中华人民共和国母婴保健法》。于是对于是否需要强制婚检，婚姻法、条例、地方法规、母婴保健法的规定明显不一致。Q：如何评价这些规定的合法性？标准何在？何种途径？如何完善法的“合法性审查”机制？第三节行政合理性原则•（一）行政合理性原则的概念•行政合理性原则是指行政权的行使，特别是行政自由裁量权的行使必须客观、适度，符合公平正义等理性。•其他定义：行政合理性原则是指行政主体不仅应当按照法律、法规规定的条件、种类和幅度范围作出行政行为，而且要求这种行为应符合法律的意图和精神，符合公平正义等法律理性。行政合理性原则中的“理”，是指体现全社会共同遵守的行为准则的法理。•（二）行政合理性原则产生的原因•行政合理性原则是基于实际行政活动的需要而存在的，任何法律都是有限度的，尤其是规范行政活动的法律，主要表现在：•1.法律不可能规范全部行政活动。由于社会活动的复杂多变，使国家行政活动也呈现出多变性与复杂性，法律不可能对全部行政活动作出细密无疏的规定，在许多情况下行政机关只能在法律原则的指导下，运用自由裁量权。•所谓自由裁量权，是指行政机关在法律规范明示或默示的范围内，基于行政目的，在合理判断的基础上决定作为或不作为，以及如何作为的权力。行政机关拥有自由裁量权，并不意味着行政机关可以为所欲为，它同样要受到一定的约束。自由裁量行为要根据客观情况，在适度的范围内，符合社会大多数人的公平正义观念而实施。同时，我们在承认行政机关的自由裁量权的同时，为了防止行政权力对这一权力的滥用，必须加强对自由裁量权的控制，这是非常必要的。根据客观情况采取适当的措施或作出合适的决定。•2.法律对行政活动的规范，应留出一定的余地，以便使行政机关根据具体情况灵活处理。否则最终可能导致行政机关束手无策，无法适应行政管理的客观要求。（三）行政合理性原则的内容•1.行政行为的动因应符合立法目的，应与法律追求的价值取向和国家行政管理的根