76第一章城市管理概述

城乡规划管理与法规第一章城乡管理概述第一节城乡管理的特性、内容一、城乡管理的概念城乡管理是以城乡的可持续发展为目标，以城乡的物质要素包括人、财、物、信息等各种资源为对象，对城乡运行系统作出综合性的协调、规划、控制和建设活动。二、城乡管理的主要内容现代城乡管理的内容大致可分为四类：城乡的社会管理、经济管理、生态管理和基础设施管理。1、城乡的社会管理城乡的社会管理主要是指对城乡市民的生活管理。（1）人口管理：人口生育、人口迁移（2）社会秩序与治安管理：社会秩序管理、社会治安管理（3）社区生活服务管理：服务设施管理、服务管理、信息管理（4）城乡文化管理：思想道德管理、教育科学文化建设2、城乡的经济管理现代城乡特别是特大城乡和大城乡在国民经济中具有主导地位，是中央纵向管理、地方横向管理和地方经济微观控制与调节的汇合点，是一种中观层次的经济调控方式。城乡的经济管理主要内容有：（1）城乡区域产业的宏观规划与管理只有产业结构不断更新、优化，扶持战略主导产业、优势产业、新兴产业，才能增强整个经济的发展活力，提升市场竞争力，这是现代城乡管理中的战略要点。（2）调整城乡经济结构城乡的经济结构包括：产业结构、投资结构、就业结构、生产力布局结构（3）城乡一体化进程的管理在城乡经济发展中通过城乡政府的控制与协调即促进城乡间、产业间的联合协作，又使城乡中心功能得以扩散，带动周围地区经济起飞，促进城乡现代化和城乡一体化进程。3、城乡的生态环境管理4、基础设施的建设管理城乡基础设施分为五个方面:（1）综合交通系统：包括对外交通和市内交通设施（2）供应系统：供水、供电、供气、集中供热（3）通讯系统：邮政、电讯、广播设施。（4)环境卫生系统：排水、环境卫生和环境保护设施（5）防灾系统：防火、防洪、防震和城乡战备设施三、城乡管理的特征1、管理的综合性2、管理的开放性3、管理的动态性四、城乡管理的趋势1、科学化趋势2、信息化趋势3、系统化趋势4、法制化趋势第二节城乡管理学理论一、城乡管理学的主要学派现代城乡管理研究将经济学理论、城乡规划设计与新兴的行为理论和管理科学相结合，深入探索现代城乡发展中的各类具体问题，成为城乡管理学研究中普遍的现象。（1）管理方法学派（2）管理经验学派（3)行为学派（4)社会学派（5）决策学派（6）数量学派二、我国的城乡管理理论1、现代化进程中城乡管理的作用首要作用：城乡管理是城乡现代化的主要动力其次、城乡管理的作用在于对城乡发展全过程进行管理。在城乡规划、建设和管理三者之中，管理贯彻始终。城乡规划根据一定时期社会经济计划或遵循市场经济规律，研究未来城乡发展目标、探索城乡发展的性质、规模、合理布局、综合部署城乡各项建设。它是一定时期内城乡发展的蓝图，对城乡建设和发展起指导、控制和调节作用。这种作用必须通过城乡规划编制、审批、实施、监督等一系列管理来实现。城乡管理的第三个作用：在于它是城乡系统实施的必要条件和组织保障。“三分规划，七分管理”2、城乡管理的原则城乡管理原则，就是管理者在对城乡进行管理时所必须遵守的行为准则与规范。（1）需求原则（2)统一规划、统一投资、统一建设、统一管理（3）综合效益原则（4）因地制宜的原则（5）可持续发展原则3、城乡管理的方式3、城乡管理的方式（1）管理职能的转换（2）管理重点的转换（3)管理体制的转换城乡管理体制是由管理机构的设置、管理权限的划分、管理方式的确定和管理机制的运用等综合起来的一种比较稳定的体系。城乡管理是整个国家行政管理的一个组成部分，城乡管理必须伴随经济体制的变革而改变。第三节城乡管理的理念与方法一、现代城乡管理的新理念1、系统化理念系统论、运筹学等学科渗透到城乡管理中。城乡管理者越来越善于将经济、社会、生态要素协调起来做统筹规划。2、民主化理念随着城乡法制化、民主化进程的加快，现代城乡的管理越来越需要市民的参与。城乡管理的民主化过程通常是由两种方式实现，一是群体社团的集体参与，二是市民志愿者的个体参与。目前民众社区民众参与城乡管理和建设的理念就是强调“使用者参与”3、人性化理念城乡管理意味着更加突出以人为中心，把人的需求放到第一位，人性化管理重现精神生活，注重个性化、多元化。4、国际化与本土化理念二、现代城乡管理的方法城乡管理方法是城乡管理者行使管理职能、实现管理目标的手段与途径。1、行政管理方法城乡管理的行政方法是最为古老的管理方法之一，它是由各级城乡领导机构与决策者、管理者运用行政手段，按照行政方式来组织、指挥、调控和监督城乡各种社会经济活动的方法。行政管理的职能就是综合行使行政决策、行政指导、行政协调、行政管理等手段。2、经济管理方法城乡管理决策部门或通过经济管理部门，运用价格、税收、信贷、经济合同、经济责任制等经济杠杆对城乡建设、发展进行管理和调控。3、法律管理方法城乡管理的法律方法是城乡政府从维护广大市民的整体利益出发，严格依照法律法规要求，管理城乡的各项公共事务，实现管理活动的制度化、法制化，保证城乡建设在社会主义法制的轨道上顺利进行。4、咨询管理方法咨询管理方法是指决策者吸取智囊团获各类咨询机构中专家的集体智慧，对复杂的社会事务进行决策的一种方式。5、数学管理方法数学方法是指在研究城乡各方面活动的数量关系和变化规律的基础上，通过建立数学模型等手段，模拟实际的城乡活动，或通过计算、分析和总结，为城乡管理提供依据。以运筹学和计算机运用为主要特征。6、城乡规划管理方法其主要内容是对城乡性质、规模、总体布局、交通、市政设施、建筑及环境、防灾等重要设施进行近期和远期规划，目的在于优化城乡结构布局，改善生产、生活、交通、游息环境并促进城乡一体化发展。（1）城乡规划管理的原则第一、超前性原则：要根据城乡发展的潜力和现实，依据科学预测手段做出尽可能合理的规划第二、综合效益原则市场经济体制下个集团利益纷争，协调好利益集团经济矛盾，兼顾经济利益、社会利益、环境效益三者的关系是城乡规划管理的中心任务。第三系统性原则。城乡规划不仅仅是建设规划，而且应深入研究城乡经济问题，充分发挥城乡规划对经济空间布局的作用，控制和引导国家和地方建设规模和发展方向、经济合理的利用城乡土地。规划体系可分为三个层次：战略性规划、实施性规划和规划控制。战略性规划：我国的城镇体系规划、城乡总体规划、美国的综合规划、英国的结构规划和加拿大的官方规划等都可以归于这个层次。战略性规划的内容：研究城乡发展的经济和社会背景，确定城乡发展的和政策原则、制定城乡发展的空间结构和功能布局。战略性规划的特性：主要研究宏观的、方向性的和全局性的问题，一般对于具体的开发活动没有具体的约束作用。具有非羁束性。实施性规划我国的详细规划、美国的区划、英国的地区规划都可以归为这一层次。主要内容：这一类规划对土地的使用方式和开发强度作出较明确的规定，可以对开发活动提供具体依据。它包括图则和文本。区划图则将规划区范围内的用地划分为各种用途类型，并确定公共用地和保留用地；区划文本对各类发展用地上的作出详尽的规定，其中包括各类土地使用的适用性范围、兼容性和排斥性范围、开发强度、形体条件和基础设施等各种约束条件特性：具有法律效力，所以又称法定规划。可以用作规划实施的行政性程序和司法性程序的依据规划控制：规划控制是针对具体的开发项目提出具体的规划条件，并以此实施建设管理。（3）规划审批方式我国城乡规划图纸和文本一般不直接决定开发的许可性，建设方必须申请建设用地许可证、和建设工程许可证。只是我国目前通行的规划管理方式。1947年后英国基本上也采用了这一方式。我国目前规划管理的审批享有较大的自由量裁权限。7、现代城乡的目标管理法（1）目标管理法的内涵：通过建立目标、分解目标、指导目标的实施和对目标进行检查评定来进行管理、使各项管理工作都围绕总目标的实现而统筹运转。目前全国已有包括近20个省会城乡在内的200多个城乡运用了目标管理法。（2）目标管理的实施步骤第一步、制定切实可行的总目标。第二步、权责利相结合组织实施第三步、定期检查。第四步、考核评审工作。第四节城乡管理体制一、管理体制回顾管理体制概念：广义的管理体制范围很宽，包括政治管理、财政金融等经济管理以及科教、文化卫生等管理体制；狭义的管理体制主要是指当前城乡发展建设的主导管理部门，即城乡行政管理机构体系。我国城乡管理体制经历了几个阶段：文革初期：“革委会”成立后取代了原来城乡政府及党委的工作，城乡政府的工作陷于瘫痪。1977年后，各地城乡政府陆续恢复了文革前的机构设置，并增设了一些经济管理机构后又撤局建委精简机构，进行机构改革。20世纪80年代：城乡管理体制的改革是市管县体制的试点与推广。二、当前城乡管理体制的弊端1、传统的城乡管理组织过于分散1、传统的城乡管理组织过于分散多头分散的城乡管理模式制约着城乡管理规范和有序进行。一、行政执法机构过多，行政执法职能交叉，行政处罚权分离二、“以利处事”三、职能不分2、管理法规建设不配套3、城乡管理投入少4、城乡社区管理职能较弱三、现行城乡管理模式的缺陷长期以来，我国逐渐形成的是“监管不分”、“以建代管”的城乡管理体制。（1）建管合一模式。（3）综合协调模式（2）多头分散模式（4)管理单一模式（5)实体管理模式四、国外城乡管理组织模式1、美国城乡的管理组织模式（1)市长议会体制弱市长制：市长只有名誉缺乏行政权强市长制：行政权集于市长之手（2)市委员会体制。（3）城乡经理制（4)市行政长制2、欧洲城乡管理组织模式一般具有双重职能，一方面是中央代理机构；另一方面为适应市民的需要，拥有一定自治权，办理地方公共事务，为市民服务。（1)英国（2）法国3、东亚城乡管理组织模式（1）日本（2)韩国第二章决策概论现代管理学认为管理是由一连串决策组成的。决策是管理工作的基本要素。第一节决策的涵义、要素及决策的合理性一、决策的含义决策是指组织或个人为了实现某种目标而对未来一定时期内有关活动的方向、内容及方式的选择或调整过程。二、决策要素任何一项决策都是有以下基本要素构成1、决策者决策者的素质高低是决策成败的关键之一。2、目标实践证明，目标不正确或不明确的决策往往导致失败，决策目标必须具体明确。3、环境因素主要分为外部环境因素和内部环境因素4、多选方案决策的基本含义是抉择，如果只有一种方案，无选择余地，也就无所谓决策。5、多选方案可能导致的结果6、环境因素、备选方案、可能结果三者的对应关系7、备选方案的评价和选择三、决策的合理性由于环境条件的限制完全合理的决策很难做到，只能达到一定限度的合理性，即西蒙称之为“满意”第二节决策的类型与特点决策是管理的核心。诺贝尔经济学奖得主西蒙强调:管理就是决策，决策充满了整个管理过程。一、决策的类型1、组织决策与个人决策2、初始决策与追踪决策与初始决策比追踪决策具有如下特征（1)回溯分析（2)非零起点（3）双重优化3、战略决策与战术决策区域规划、城镇体系规划和城乡总体规划属于战略决策，详细规划和规划管理中的“一书两证”工作属于战术决策阶段。二、决策的特点1、目标性2、可行性3、选择性4、满意性5、过程性6、动态性第三节决策的程序与方法一、决策的程序1、界定问题2、目标的确定3、拟定备选方案4、确立标准5、方案评估及选择6、实施决策方案7、追踪调查方案实施对目标的保证成度二、决策的方法1、德尔菲法2、头脑风暴法3、电子会议第四节城乡规划管理决策一、城乡规划管理决策的概念和作用1、城乡规划管理决策的概念城乡规划管理决策，就是城乡政府和城乡规划行政主管部门为了实现城乡规划目标而对未来一定时期内城乡建设活动的方向、项目及方式的选择或调整过程。特点：城乡规划管理决策属于行政决策范畴。具有决策对象的确定性、实践性、选优性。2、城乡规划管理决策的作用（1)城乡规划管理决策是规划管理过程的中心环节（2）规划管理决策是规划管理机关最主要职能之一（3）规划管理决策关系到规划管理活动的成败二、城乡规划管理决策的原则与类型1、城乡规划决策原则合法性原则、现实性原则、连续性原则、民主性原则、效率性原则2、决策的类型最优决策和满足决策程序化决策和非程序化决策三、城乡规划管理决